Batas Kerugian Keuangan Negara Agus Riwanto : Guru Besar Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum, Universitas Sebelas Maret Surakarta.

KOMPAS.COM, 18 September 2026

 

 

                                                           

HARI-hari ini, DPR RI dan Pemerintah tengah membahas RUU Keuangan Negara dalam bentuk omnibus law untuk merevisi UU No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan mengaitkannya dengan UU terkait keuangan.   Pembahasan RUU ini perlu terus dikawal agar UU ini mendekati sempurna terutama terkait isu penting, yakni mengukur batas kerugian keuangan negara.   Karena acapkali kerugian negara menjadi kata kunci untuk mengkriminalisasikan pejabat negara yang melakukan program kebijakan publik yang merugikan keuangan negara.   Maka kerugian negara adalah pintu masuk untuk memastikan apakah seseorang dapat dikategorikan melakukan korupsi atau tidak.   Soal Kerugian Negara   Dalam pengelolaan keuangan negara, ada satu kata yang tampak sederhana tetapi dapat menentukan nasib seseorang, yaitu kerugian.   Ketika negara dinyatakan rugi, konsekuensinya bukan hanya angka dalam laporan keuangan.   Namun, dapat berkembang menjadi pemeriksaan, tuntutan penggantian, bahkan perkara pidana.   Karena itu, perdebatan mengenai revisi UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara tidak boleh berhenti pada pertanyaan apakah konsep kerugian negara harus dimaknai luas atau sempit.   Pertanyaan yang lebih mendasar adalah kerugian untuk kepentingan apa dan untuk rezim hukum yang mana?   Di sinilah RUU Keuangan Negara harus berani membuat garis demarkasi batasan yang jelas, terukur dan berkepastian hukum.   Selama ini, rezim hukum keuangan negara bertumpu pada UU Keuangan Negara, UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dan UU Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.   Ketiganya seharusnya membentuk satu bangunan hukum yang koheren, yakni menetapkan apa yang disebut keuangan negara, bagaimana kerugian ini dikelola, bagaimana diperiksa, dan bagaimana pertanggungjawabannya ditegakkan.   Masalah muncul ketika konsep keuangan negara yang luas bertemu dengan konsep kerugian negara yang juga diperluas.   Pada titik tertentu, risiko kebijakan dapat bercampur dengan kesalahan administrasi, dan kesalahan administrasi dapat bergeser menjadi tuduhan pidana.   Padahal, tidak semua kerugian adalah kejahatan. Keputusan investasi pemerintah atau BUMN dapat gagal. Proyek dapat mengalami pembengkakan biaya.   Nilai aset dapat jatuh. Kebijakan yang rasional ketika diputuskan ternyata tidak menghasilkan sebagaimana yang diharapkan.   Dunia pengelolaan keuangan, terlebih dunia usaha, tidak pernah bekerja dengan kepastian hasil. Karena itu, hukum harus membedakan antara risiko yang sah dan kerugian yang melawan hukum.   Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 25/PUU-XIV/2016 memberikan pijakan penting. Putusan tersebut mengubah pendekatan pembuktian unsur kerugian negara dalam perkara korupsi ke arah kerugian yang pasti (actual loss).   Perubahan itu merupakan langkah penting untuk memperkuat kepastian hukum karena kerugian harus benar-benar terjadi dan dapat dibuktikan secara material.   Lembaga Penghitung Kerugian Negara   Tetapi satu persoalan belum tuntas dalam praktik mengategorikan kerugian negara. Siapa yang berwenang menyatakan bahwa kerugian itu benar-benar telah terjadi?   Dalam praktik penegakan hukum selama ini, perhitungan kerugian dapat bersinggungan dengan BPK, BPKP, auditor internal, ahli, maupun aparat penegak hukum.   Perdebatan mengenai kewenangan BPK dan BPKP dalam menentukan kerugian negara bahkan telah lama menjadi persoalan hukum yang kontroversial dalam kasus korupsi.   Persoalannya bukan berarti auditor internal tidak penting. Justru sebaliknya. Auditor internal harus diperkuat sebagai instrumen pencegahan.   Namun, fungsi pengawasan tidak boleh secara otomatis disamakan dengan kewenangan konstitusional untuk menyatakan ada atau tidaknya kerugian negara.   Maka, RUU Keuangan negara perlu menegaskan kewenangan dan dasar hukum yang tegas dan pasti agar tidak terjadi tumpang tindih.   Dalam RUU ini seyogyanya membangun tiga kategori batas kerugian keuangan negara yang tegas, yakni:   Pertama, risiko kebijakan. Keputusan yang diambil dalam batas kewenangan, berdasarkan informasi yang tersedia, melalui prosedur yang sah, dan tanpa konflik kepentingan tidak semestinya dipidanakan hanya karena hasil akhirnya merugi.   Kedua, kerugian administratif. Jika terjadi kerugian nyata karena kelalaian atau kesalahan pengelolaan, mekanisme administratif dan tuntutan ganti rugi harus bekerja terlebih dahulu secara proporsional.   Ketiga, kerugian negara dalam perkara pidana. Di sini standar harus lebih ketat.   Kerugian harus aktual, terukur, mempunyai hubungan kausal dengan perbuatan melawan hukum, dan dibuktikan melalui proses hukum yang dapat dipertanggungjawabkan.   Pembedaan ini menjadi semakin penting dalam pengelolaan BUMN. Kekayaan negara yang dipisahkan tidak identik dengan uang kas APBN.   Perusahaan bekerja dalam lingkungan yang mengandung risiko bisnis. Karena tumpang tindih rezim hukum dapat menimbulkan ketidakpastian bagi direksi dalam mengambil keputusan bisnis.   Jika setiap kerugian korporasi otomatis dianggap kerugian negara, maka hukum secara tidak langsung mengajarkan satu hal kepada pengelola keuangan jangan mengambil keputusan dan kebijakan publik yang mengandung berisiko kerugian negara.   Hal ini berbahaya karena akan berdampak pada ketakutan pejabat publik untuk mengambil keputusan yang kreatif dan produktif untuk rakyat, karena ada bayangan dikriminalisasi atas dasar luasnya makna frasa “kerugian negara”.   Padahal, dalam hukum administrasi negara dan hukum tata negara, negara membutuhkan pejabat birokrasi dan direksi BUMN/BUMD yang berani mengambil keputusan, bukan pengelola yang selalu memilih jalan paling aman karena takut diperiksa aparatur hukum dan dikriminalisasi atas nama negara rugi.   Kepastian hukum tidak boleh menjadi tameng bagi korupsi. Misalnya, risiko bisnis BUMN harus dibedakan secara ketat dari rekayasa, konflik kepentingan, penyalahgunaan kewenangan, atau keputusan yang sejak awal dibuat untuk menguntungkan pihak tertentu.   Karena itu, tugas pembentuk undang-undang ini bukan memilih kerugian negara dalam arti luas atau sempit secara membabi buta. Tugasnya adalah menempatkan setiap jenis kerugian pada rezim hukum yang tepat.   Untuk pengawasan, potensi kerugian penting dideteksi. Untuk administrasi, kerugian nyata harus dipulihkan. Untuk pidana, kerugian aktual dan hubungan dengan perbuatan melawan hukum harus dibuktikan.   Jangan sampai makna kerugian negara terlalu luas sehingga setiap kegagalan menjadi kejahatan.   Tetapi jangan pula makna kerugian negara erlalu sempit sehingga kejahatan bersembunyi di balik dalih risiko.   Maka RUU Keuangan Negara harus menemukan titik keseimbangan itu dan membuat batas kerugian negara yang cermat, tepat, dan yang penting bukan bersifat muler-mungkret seperti karet (Haatzaai artikelen) yang mudah digunakan untuk mengkriminalisasi siapa pun tanpa kepastian hukum.   Sebab tujuan akhir hukum keuangan negara bukan sekadar memastikan berapa uang negara yang hilang, melainkan memastikan uang negara terlindungi tanpa membuat orang yang mengelolanya takut mengambil keputusan yang sah.   Di situlah ukuran keberhasilan reformasi keuangan negara sesungguhnya, yakni tegas terhadap penyalahgunaan, tetapi adil terhadap tindakan diskresi yang sebenarnya tak berisiko hukum. ●

Sumber : https://nasional.kompas.com/read/2026/09/18/12320061/batas-kerugian-keuangan-negara?page=all#page2