|
Izin
Penelitian
Robert Endi Jaweng ; Direktur Eksekutif KPPOD, Jakarta
|
|
Ekosistem penelitian di negeri ini telah lama
diganggu aneka hambatan sistemik. Salah satunya yang memantik polemik terbaru
datang dari sisi negara: surat
keterangan (izin) yang wajib diurus lembaga penelitian sebagaimana diatur
sebagai penegasan ulang dalam Permendagri No 3/2018.
Kemunculan beleid ini menyimpan kontradiksi
dalam dirinya. Selain proses penyusunan tak melibatkan para peneliti yang
hendak diatur (problem moral kebijakan), regulasi ini muncul di tengah
kehendak kuat Presiden Jokowi agar program-program yang dibuat pemerintah
mesti mencerminkan kondisi empiris dan kebutuhan masyarakat. Penelitian
sebagai jalan metodis mendapatkan bukti-bukti di lapangan bagi pembuatan
kebijakan publik (evidence-based policy making) justru dipersulit.
Namun, lebih mendasar lagi, regulasi dan
birokrasi izin penelitian itu sendiri merupakan raut kasar intervensi negara
untuk mengendalikan dunia akademik. Pengalaman berbagai lembaga
riset—terutama yang berbasis kampus, asosiasi usaha/swasta dan masyarakat
sipil—menunjukkan izin yang merupakan warisan negara otoritarian Orde Baru
(sejak 1972 berupa surat kawat, diperkuat lewat Permendagri No 64/2011,
Permendagri No 7/2014 dan terakhir Permendagri No 3/2018) berdampak atas
teknis manajemen dan substansi desain penelitian.
Larangan penelitian
Dalam penelusuran lebih jauh, studi terbaru
Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) di Provinsi Yogyakarta,
Kota Yogyakarta, Kabupaten Bantul, Propinsi Jawa Timur, Kota Surabaya dan
Kabupaten Malang yang diumumkan belum lama ini menunjukkan sejumlah tipologi
kebermasalahan krusial.
Dalam ruang terbatas ini hanya disampaikan dua
ikhtisar perihal manfaat keberadaan dan tata kelola birokrasi terkait
efektivitas pelaksanaan dan implikasi praktis di lapangan. Pertama, sebagaimana lazim dalam izin usaha
dan aneka izin lain di republik ini, pertanyaan “siapa butuh apa” mengarah ke
jawaban klasik: alih-alih peneliti, sesungguhnya negara yang membutuhkan
keberadaan izin penelitian itu.
Proposisi negara: penelitian adalah barang
terlarang; agar bisa dilakukan, peneliti harus mengantongi izin negara lebih
dulu. Sikap ini erat terkait apa yang oleh Permendagri No 3/2018 dirumuskan
sebagai “dampak-dampak negatif penelitian” atau secara vulgar dituding
berpengarauh terhadap risiko keamanan dan keutuhan NKRI, harmoni sosial,
hingga menyelamatkan wajah pejabat.
Pada sisi lain, narasumber dari kalangan
peneliti sendiri justru bingung merumuskan manfaat bersih apa yang mereka
peroleh, kecuali bahwa jika sudah mengantongi izin maka—meski bukan
jaminan—berpeluang meraih data dan narasumber pemerintah. Namun, ini tentu hanya
bisa dibilang sebagai manfaat jika cara lihatnya juga berada dalam optik
negara tadi: data dan narasumber adalah obyek terlarang; para peneliti harus
membeli “karcis masuk” untuk bisa akses keduanya.
Harapan lebih jauh agar nomor registrasi izin
itu sekurangnya menjadi kode pencarian dalam pangkalan data yang kelak
menjadi lumbung informasi/pengetahuan bagi publik (repositori) dan bahan
dasar bagi pembuat kebijakan (knowledge to policy) bagai menggantang asap.
Izin jelas gagal menjadi semacam sistem insentif bagi peneliti untuk berharap
adanya “manfaat lebih” dari repot-repot mengurusnya ke birokrasi.
Kedua, sindrom birokratisasi seperti lazimnya
berurusan dengan instansi pemerintah/pemda di negeri ini memengaruhi arus
manajemen penelitian. Untuk studi skala nasional, lembaga penelitian mengurus
izin bertingkat: di ousat (Ditjen Polpum), di provinsi (Kesbangpol), berakhir
di kabupaten/kota (Kesbangpol atau PTSP).
Bahkan dalam Pasal 8 Ayat (2) Permendagri No
3/2018 ditambah satu mata rantai baru: surat permohonan yang “direstui”
lurah/kades yang dalam praktiknya niscaya melahirkan “restu” lain di level
RT/RW. Tak ada kepastian waktu untuk bisa merampungkan semua tahapan, namun
hitungan argo normal tercepat adalah 8 hari meski realisasinya secara umum bisa
3 minggu. Model birokrasi bertingkat demikian berimplikasi kepada izin yang
saling mensyaratkan dan saling mengunci. Peneliti tak akan pernah memperoleh
izin di provinsi jika belum mengantongi izin dari pusat, demikian selanjutnya
provinsi terhadap kabupaten/kota.
Ketiadaan standar operasi hingga problem
teknis di street level bureuacracy semacam kelurahan atau desa hingga
nasional membuat urusan izin gampang berubah jadi pasar gelap yang rentan
perburuan rente. Variasi lokal yang tajam, bahkan antar daerah di Jawa, tak
kalah bikin pusing peneliti sejak identifikasi instansi yang hendak ditemui
hingga tahapan prosedur dan kelengkapan dokumen.
Parsial
Merespons protes publik, Mendagri Tjahjo
Kumolo telah menangguhkan pemberlakuan permendagri No 3/2018 dan itu berarti
kembali Permendagri No 7/2014. Keputusan yang disambut baik sebagian pihak,
namun respons ini boleh jadi beralas pemahaman parsial. Jika kita hanya
memiliki satu pilihan di antara kedua beleid , saya memilih Permendagri No
3/2018 yang sedikit lebih rendah dosis mudaratnya. Jika Permendagri No 7/2014
mengatur masa berlaku izin lebih singkat (6 bulan dan setelah itu urus
perpanjangan), Permendagri No 3/2018 mengatur tempo lebih lama (setahun).
Bagi para antropolog yang menghabiskan waktu bertahun-tahun di lapangan,
misalnya, tempo lebih lama tentu agak melegakan.
Opsi fundamental yang semestinya diambil
adalah mencabut berbagai regulasi yang ada. Alasan keberadaan dan keharusan
mengurus izin tidak saja janggal, tapi bahkan sepihak. Izin sebagai
“kompensasi atas larangan” adalah resonansi dari karakter rezim
pengendalian/keamanan (ranah Kemendagri) dan mengangkangi kaidah kebebasan
akademik (ranah Kemenristek).
Fenomena ini juga semakin menegaskan lemahnya
tradisi keilmuan (sikap budaya) dalam birokrasi dan pranata politik kita
untuk menjadikan hasil riset sebagai basis pembuatan kebijakan. Banyak
perencanaan program di instansi pemerintah disusun berdasarkan portofolio
(tupoksi) yang amat parsial dan cekak, nyaris tanpa terobosan besar dengan relevansi
sosial yang teruji.
Negeri ini tak boleh jadi aneh sendiri, larut
melawan semangat zaman. China yang amat liat sentralitas politiknya saja
sedemikian kuat mendorong kebebasan akademik bagi puluhan ribu tangki pemikir
kelas dunianya, menghargai tinggi ilmu sosial (Chinese Academy of Social
Sciences/CASS yang hebat dengan aneka jurnal bergengsi), bahkan meyakini
partai berkuasa hanya bisa terus eksis jika kebijakan negara tetap dirasakan
relevan oleh rakyat di mana relevansi kebijakan secara linear berarti
diadopsinya hasil riset berbasis bukti empirik di lapangan.
Alih-alih izin penelitian, negeri ini butuh
iklim dan ekosistem kondusif bagi lahirnya kompetisi dan inovasi, serta
lembaga penelitian yang tak lagi terus didera perkara kualitas riset, pendanaan
riset, adopsi hasil, dan seterusnya. ●
|
|
Paket
Kemudahan Berusaha
Robert Endi Jaweng ; Direktur Eksekutif
KPPOD, Jakarta
|
|
Setahun lalu, peta jalan reformasi
kemudahan berusaha dan peningkatan daya saing usaha kecil-menengah mulai
digagas di Kementerian Perekonomian.
Melewati rangkaian pembahasan dan konsensus
multipihak, pada pertengahan 2016 Presiden Joko Widodo mengumumkan matriks
kerja yang dibungkus dalam paket kebijakan XII. Isi matriks disusun menurut
kerangka kemudahan berusaha (ease of doing business /EoDB) Bank Dunia sebagai
alat bantu identifikasi area-area perbaikan dan target peningkatan indeks
kinerja (peringkat).
Sesudah paket terbit, bagaimana realisasi
di lapangan, khususnya di daerah sebagai lokus utama implementasi? Sejauh
mana respons kebijakan dan persiapan operasional pemda? Apakah pelaku usaha,
sebagai target benefisiari, merasakan dampak dari deregulasi-debirokratisasi
yang merupakan instrumen utama pelaksanaan paket tersebut?
Tulisan yang mengambil bahan hasil evaluasi
Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah/KPPOD (2017) ini akan
menunjukkan sejumlah temuan kunci dan menawarkan pilihan intervensi strategis
bagi percepatan dan keberlanjutan reformasi struktural ke depan.
Jalan panjang
Secara genealogis, akar gagasan pentingnya
"kemudahan berusaha" bersumber dari pemikiran ekonom Peru, Hernando
de Soto tentang dead capital (The Mystery of Capital, 2000). Kepemilikan unit
usaha atau tanah banyak hanya berujung sebagai aset mati jika tak didukung
oleh suatu sistem formal yang mengatur tentang hak kepemilikan (a formal
system of property rights). Orang miskin tak selalu berarti tak berkepunyaan.
Lemahnya struktur hukum membuat mereka tetap miskin, buruknya birokrasi menahan
pelaku usaha berpindah dari ranah informal ke formal atau naik kelas dari
skala mikro ke usaha kecil/menengah (UKM).
Indonesia lama mengalami situasi serupa.
Stok regulasi berlimpah, tetapi acap menjerat swasta berproduksi dalam
kekuatan penuh. Belitan birokrasi perizinan membuat orang lebih memilih
bertahan di ranah informal meski sejumlah opportunity cost (perlindungan
keamanan, akses kredit bank, dan lain-lain) menjadi ongkos yang harus mereka
bayar. Kemudahan berusaha yang berarti membuka (akses) kesempatan usaha bagi
lapisan akar rumput tak dilihat sebagai strategi mengatasi
ketertinggalan-ketimpangan. Baru belakangan ini, meski hasilnya masihlah jauh
panggang dari api, kemudahan berusaha menjadi satu dari tiga pilar penopang
kebijakan pemerataan ekonomi.
Karena itu, deregulasi (simplifikasi
jumlah/jenis aturan) dan debirokratisasi (efisiensi proses bisnis)
pertama-tama berarti membuka akses dan mendorong produktivitas. Jelas hanya
omong kosong jika pemda mengklaim berpihak pada UKM, tetapi tak membereskan
prosedur, waktu, dan biaya saat memulai usaha (starting a business).
Pelaku usaha sudah dibendung di hulu oleh
berlapis-lapis urusan legalisasi. Aset sulit digandakan, bahkan mati (dead
capital), seiring sulitnya masuk ke pasar atau lemahnya insentif kelembagaan
yang disiapkan negara. Jika produktivitas usaha merupakan basis daya saing
daerah/negara, ketiadaan institusi yang kuat tersebut-menyitir Daron Acemoglu
dan James Robinson dalam Why Nations Fail (2012)-perlahan menyumbang pada
kegagalan kolektif bangsa.
Setahun paket terbit, memang ada quick win
yang cukup menjanjikan: peringkat EoDB mengalami peningkatan dari 106 (2016)
ke posisi 91 tahun ini. Capaian ini sesungguhnya suatu lompatan bersejarah.
Untuk pertama kalinya Indonesia bergerak naik dua digit, bahkan tercatat
sebagai top reformer di antara 190 negara. Dengan pembuktian awal tersebut,
pemerintah lalu menargetkan lompatan yang lebih ambisius: peringkat ke-30
tahun 2018!
Namun, capaian tersebut sejatinya belum
optimal dan rentan untuk diandalkan sebagai fondasi berkelanjutan. Secara
komparatif dan dalam konteks bersaing era Masyarakat Ekonomi ASEAN (MEA),
kita tertinggal dari tetangga: Malaysia (23), Thailand (46), bahkan Vietnam
(82). Masih banyak ruang perbaikan, dari sisi kebijakan ataupun terutama
implementasi.
Pertama, kerangka, substansi dan
kredibilitas kebijakan menjadi pekerjaan rumah serius. Saat ini tak kurang
204 regulasi sudah direvisi-termasuk melakukan tindakan hapus, gabung,
sederhanakan dan limpahkan (HGSL) perizinan-tetapi level intervensinya hanya
sebatas kebijakan dalam ranah eksekutif. Padahal, akar regulasi turunan
terletak di UU sehingga sejumlah izin dasar-bermasalah (tanda daftar
perusahaan/TDP, Hinderordonnantie/HO, dan lain-lain) tetap bertahan.
Pemerintah ingin bekerja cepat dan mungkin tak mau repot berurusan politik di
DPR, tetapi pilihan rute pintas tersebut membuat kerangka deregulasi menjadi
pincang.
Pada segi lain, sebagian substansi
kebijakan malah menjauhkan tujuan paket dari niat membuka kesempatan
berusaha. Daftar Negatif (DNI) bagi investor asing menguasai saham hotel
berbintang satu dan dua memarjinalkan pengusaha lokal dalam bisnis penginapan
papan bawah. Demikian pula, kredibilitas kebijakan dipertaruhkan ketika
klausul diskon tarif listrik 30 persen bagi pemakaian arus di atas pukul 12
malam justru disiasati PLN hanya berlaku untuk tambahan konsumsi. Koordinasi
kebijakan dan koordinasi implementasi horizontal di pusat menjadi tantangan
yang kasat mata terlihat sepanjang penyusunan matriks dan pelaksanaan di
lapangan.
Kedua, meski terjadi lompatan peringkat,
kinerja sejumlah indikator di daerah tak bergerak signifikan, bahkan
memburuk. Memulai usaha sebagai indikator penentu lahirnya investasi skala
kecil turun dari peringkat ke-151 (2016) ke-167 (2017). Sementara indikator
resisten demi menghindari dead capital, yakni registrasi properti, justru
turun dari 118 (2016) ke-123 (2017). Jika target dalam isi matriks paket
diambil sebagai tolok banding, kita segera melihat suatu bentang jalan panjang.
Dalam hal kemudahan berusaha di 10 kota
bisnis utama, rerata capaiannya adalah 9,6 prosedur (target tujuh prosedur),
lama waktu 17 hari (target 10 hari) dan biaya resmi Rp 73 juta. Sementara
alih hak atas tanah memakan biaya Rp 183 juta untuk pengurusan izin/syarat di
enam prosedur yang ada.
Segi lain adalah variasi lokal yang tajam.
Memulai usaha terbilang efisien di Jakarta, Surabaya, dan Pontianak;
sementara para pengusaha di Makassar dan Palembang harus menempuh lebih
banyak prosedur dan waktu panjang. Variasi lebih krusial lagi berkenaan
substansi urusan: sebagian daerah memberlakukan izin yang tak memiliki
legalitas (surat keterangan domisili usaha/SKDU di Surabaya, Medan dan
Pontianak, surat keterangan fiskal/SKF di Manado), menambah rantai urusan di
street level bureaucracy tanpa SoP (rekomendasi lurah di Makassar dan izin
berantai yang mengunci izin berikutnya, menggeser "otorisasi"
negara kepada warga yang seolah berhak menerima/menolak izin (persetujuan
tetangga), izin ganda untuk fungsi serupa (Upaya Pengelolaan Lingkungan dan
Upaya Pemantauan Lingkungan/UKL/UPL, Surat Pernyataan Pengelolahan
Lingkungan/SPPL dan HO) dalam pengurusan bangunan atau lokasi usaha.
Berbagai variasi itu muncul sebagai
perpaduan antara kehendak berotonomi dan diskresi yang salah dengan tiadanya
standardisasi nasional (NSPK) yang membawa kebingungan bahkan risiko
ketidakpastian berusaha.
Ketiga, komunikasi kebijakan belum mengalir
lancar dari pusat ke daerah ataupun dari pemda ke pengusaha. Persepsi berbeda
atau minimnya informasi soal isi paket berimplikasi pada respons kebijakan
yang lambat di 10 kota bisnis utama (apalagi di pelosok Nusantara).
Pada gilirannya resonansi kebijakan
tersebut terdengar lemah di ruang-ruang rapat asosiasi bisnis sehingga mereka
sulit menagih (monitoring) pelaksanaannya ke pemda setempat, apalagi
merasakan manfaat bersih secara berarti. Tidak heran, dalam isu elementer
soal instansi perizinan, antardaerah belum bersepakat guna memperkuat
pelayanan terpadu satu pintu (PTSP) sebagai titik akses tunggal (one stop
service) dan memilih satuan kerja perangkat daerah (SKPD) sektoral yang
justru menjadi another stop.
Pekerjaan
rumah besar
Setahun masa implementasi tentu sulit
berharap banyak untuk melihat dampak (impact) dan manfaat (benefit) terkait
masuknya investasi. Reformasi struktural pada sisi penawaran semacam ini
selalu memerlukan jeda waktu, apalagi jika tak didukung sisi permintaan (daya
beli) dalam konteks pelambatan ekonomi global hari ini. Namun, setidaknya
dengan ukuran terbatas pada indikator kinerja (output), pemerintah rasanya
masih memerlukan energi berkekuatan penuh untuk mendorong mesin perubahan ini
ke depan. Jalan awal sudah diretas, tetapi membuatnya bermakna dan
berkelanjutan adalah pekerjaan rumah besar.
Melihat kerangka perubahan saat ini, suatu
rencana induk terasa niscaya. Soliditas kebijakan, koherensi isi matriks dan
level intervensi yang berhulu kepada perubahan UU memang sulit dinafikan
lagi. Melihat Malaysia, kita patut menimbang untuk beranjak dari pendekatan
bertahap (incremental approach) ke strategi fundamental. Secara kelembagaan
itu juga berarti perlu analisis biaya-manfaat: apakah hanya memakai mekanisme
kerja berbentuk pokja teknis dan satgas pelaksanaan paket saat ini atau perlu
suatu opsi baru membentuk oversight body sebagai unit sentral koordinasi
kebijakan/implementasi antara kementerian/lembaga (K/L) di pusat, pusat
dengan daerah, pemda dengan pengusaha.
Kebutuhan pelaku usaha tentu jauh lebih
besar/kompleks lagi. Namun, keberhasilan dalam menata deregulasi adalah
langkah awal yang bisa memberi sinyal penting kepada pasar bahwa pemerintah
serius melakukan pekerjaan besar ke depan. Ibarat tes kolesterol, hasil EoDB
memang tak menggambarkan kondisi kesehatan menyeluruh, tetapi jika kolesterol
tidak dijaga dalam kadar yang pas, berbagai fungsi organ tubuh lainnya
terganggu. ●
|
|
Arus
Balik Reformasi Birokrasi
Robert Endi Jaweng ; Direktur Eksekutif KPPOD, Jakarta
|
|
Sejak
disahkan awal Januari 2014, UU Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil
Negara menemui jalan tak mudah untuk dilaksanakan. Hasil keputusan politik
DPR bersama pemerintah tersebut justru dihadang di lapangan oleh mereka
sendiri. Resistensi dan praktik penyimpangan terjadi, baik di pusat maupun
daerah.
Energi perubahan yang menjadi DNA pembentuk
ciri lahiriah UU ini memang bisa "mengganggu" kenikmatan banyak
pihak. Bagi pegawai negeri sipil (PNS), sekian lama berada dalam zona nyaman
(comfort zone) kini didorong membuktikan kualitas diri dalam zona yang
kompetitif (competitive zone) berbasis sistem merit dan proses terbuka (lelang
jabatan). Sementara para politisi makin tak leluasa lagi menitip orang atau
berdagang pengaruh saat penetapan formasi hingga rotasi pegawai lantaran ada
mata yang mengawasi secara berlapis.
Puncak
arus balik sebagai wujud penolakan atas perubahan itu terjadi pada 24 Januari
lalu: disetujuinya revisi UU No 5/2014 sebagai RUU inisiatif DPR.
Kerugian publik
Sekilas
menengok ke belakang, resistensi sebagian elemen pemerintah/pemerintah daerah
(pemda) terasa kencang saat naskah disusun. Tidak kurang 84 rapat digelar dan
koordinasi kementerian/lembaga bolak-balik dilakukan sejak 2011 hingga
akhirnya, tahun 2013, DPR mengambil alih menjadikannya sebagai usul
inisiatif. Naasnya, disahkannya UU tersebut tetap tak menghentikan manuver
para kepala daerah mendekati Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri)/DPR untuk
meminta revisi. Pada sisi lain, penundaan berkepanjangan di Kementerian
Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (Kemenpan dan RB) yang
hingga hari ini belum berhasil menyusun satu pun regulasi turunan (PP)
membuat implementasi UU tersebut kian tak menentu.
Dalam
konteks itu, dua isu utama dari 15 poin revisi yang diusung DPR saat ini bisa
dibaca sebagai kulminasi dari rangkaian proses politik dan ketidaksiapan
teknis selama dua tahun belakangan. Isu pembubaran Komisi Aparatur Sipil
Negara (KASN), misalnya, menunjukkan langkah pamungkas untuk menghilangkan
pranata nonstruktural dalam pengawasan sistem merit dan prinsip netralitas
ASN.
Praktik
jual beli jabatan, sebagaimana terjadi di Klaten, Jawa Tengah, dan banyak
daerah lain dengan nilai "transaksi" mencapai Rp 35 triliun hendak
dilanggengkan. Setali tiga uang, terseretnya birokrasi dalam kontestasi
politik dan keberpihakan ASN kepada kandidat tertentu saat pilkada bisa kian
marak terjadi tanpa kontrol institusi independen. Berbungkus alasan tak
berdasar bahwa KASN belum efektif, semua praktik tersebut sulit mewujud jika
alarm bahaya masih bisa dibunyikan KASN (termasuk pengungkapan kasus ke KPK).
Praktik
komersialisasi dan politisasi di atas jelas berimplikasi pada kerugian
publik. Komersialisasi niscaya mereproduksi korupsi baru lantaran pejabat
yang membeli jabatannya lewat suap pasti akan mencari balik modal. Entah
memeras anak buah saat promosi jabatan atau berupa korupsi perizinan, anggaran,
pengadaan barang/jasa, dan segala celah yang memang sudah diplot untuk jadi
ladang perburuan rente. Politisasi akan melahirkan birokrat kelas medioker:
meraih posisi strategis bukan sebagai buah jerih payah membangun rekam jejak
kompetensi dan integritas unggul, melainkan hasil balas budi dari kepala
daerah terpilih. Hilirnya, masyarakat merugi lantaran inefisiensi dan korupsi
anggaran berkelindan dengan buruknya mutu layanan publik yang lahir dari
birokrasi rusak.
Pasangan
isu lain yang berdaya rusak tinggi adalah pengangkatan otomatis tenaga
honorer menjadi calon PNS. Pada titik berangkat masalah, saya berada dalam
pembacaan serupa DPR: terlalu lama negara "menggantungkan" nasib
pegawai honorer; kini saatnya mesti bersikap dan memberi pengakuan kepada
mereka yang bertahun-tahun bekerja dalam institusi pemerintahan di seantero
negeri. Keputusan negara juga penting untuk menjawab penetapan status ASN
dalam UU No 5/2014 yang tidak mengenal kategori selain PNS dan PPPK
(pengadaan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja).
Kritiknya
kemudian adalah pada pilihan respons atas situasi bermasalah tersebut.
Bagaimana negara mesti bersikap? Apa yang dimaksud dengan pengakuan?
Alih-alih mencari exit strategy guna mengakhiri perjanjian kontrak, DPR
justru mendorong konversi otomatis dari honorer menjadi PNS. Suatu rute bebas
hambatan hanya dilakukan verifikasi dan validasi administrasi. Opsi janggal
ini melahirkan masalah pelik berlapis-lapis, sementara motif DPR lebih banyak
dibaca publik sebagai siasat menangguk keuntungan politik ketimbang secara
otentik memperjuangkan nasib honorer secara elegan dan adil dalam kerangka
kemaslahatan umum.
Pertama,
opsi tersebut sama sekali tidak diletakkan dalam paradigma reformasi
birokrasi dan mencederai misi UU No 5/2014 yang berikhtiar membangun
manajemen publik kelas dunia. Pahit dikatakan, tetapi faktanya tenaga honorer
saat ini (kategori 2) adalah sisa dari mereka yang tidak lulus tes yang sudah
dilakukan sebelumnya. Bahkan, dari 1.163.883 tenaga honorer yang lulus (hingga
tes terakhir 2014), sekitar 75 persen adalah lulusan sekolah dasar/menengah.
Dengan profil kualifikasi elementer seperti itu, privilese sejatinya sudah
diberikan, bahkan mengalahkan jumlah pengangkatan dari jalur umum yang hanya
775.000 orang.
Dengan
segala hormat terhadap pengabdian mereka selama ini, muskil berikhtiar
membangun birokrasi kelas dunia berbasis input bermasalah. Kerugian publik
serius dan nyata, baik finansial (pajak di APBN/APBD) maupun mutu layanan,
jika mesin produksi diisi standar input tak bermutu. Niat untuk memberi
keadilan bagi mereka yang sudah mengabdi lama dan menjadikan negara sebagai
lapangan kerja tidak boleh mengorbankan prinsip mendasar dalam tata kelola
sektor publik modern. Bahkan, perspektif keadilan yang acap menjadi
justifikasi DPR perlu juga disandingkan dengan keadilan bagi para pelamar
umum yang berkali-kali gagal tes dan tidak meminta privilese sejenis.
Kedua,
selain hari ini Indonesia sudah berkelebihan ASN (isu utama adalah
redistribusi, bukan rekrutmen), masuknya 439.956 tenaga honorer jelas
membebani keuangan. Dengan skenario moderat, yakni menempatkan mereka pada
gaji golongan II A plus tunjangan umum dan kinerja, negara harus
mengalokasikan sekurangnya Rp 23,8 triliun. Namun, angka minimal itu merupakan
basis perhitungan tahun nol (basis perhitungan tahun awal), bisa meroket
hingga Rp 40 triliun dalam hitungan dua tahun selanjutnya.
Padahal,
sekitar 260 kabupaten/kota hari ini membelanjakan 50 persen-75 persen APBD
mereka untuk belanja birokrasi. Masihkah Presiden Joko Widodo memiliki
kecukupan ruang fiskal untuk membiayai program prioritas? Apakah pemda
memiliki kapasitas fiskal untuk belanja gaji tanpa menempuh satu-satunya
jalan tersisa: menguras lebih dalam lagi ceruk belanja publik yang sangat minim
itu?
Catatan akhir
Dalam
kasus honorer, kita dan DPR sama-sama berangkat dari fakta dan masalah yang
sama, tetapi keluar melewati pintu solusi yang diametral. Pengakuan negara
dan kejelasan status honorer mesti dikembalikan kepada perjanjian kerja, fakta
terkait standar kompetensi, dan motif pengangkatan mereka yang tak lepas dari
balas budi politik kepada tim sukses, sopir, pembantu, titipan pejabat, dan
seterusnya. Pengakuan negara juga tidak boleh terjebak siasat menangguk
keuntungan politik elektoral bagi para politisi yang, pada sisi lain,
otomatis akan membawa kerugian publik.
Pada
titik ini, simulasi mencari skema exit-strategy penting dilakukan. Meski
terasa mencederai hak banyak orang, pilihan untuk menawarkan golden shake
hand berupa pengakhiran (terminasi) kontrak dan uang penghargaan masa kerja
patut dipikirkan. Opsi ini memang memberi efek kejut bagi kesehatan fiskal
pemda, tetapi akan lebih aman ketimbang terus terbeban dalam puluhan tahun ke
depan tanpa didukung kinerja memadai. Opsi lain adalah membawa kembali
honorer ke ruang ujian: dilakukan tes PNS bagi yang berusia di bawah 35
tahun, dan tes masuk PPPK bagi mereka yang berusia di atas ambang batas
tersebut.
Apa
pun pilihannya kisruh jual beli jabatan dan momentum revisi UU No 5/2014 harus
membulatkan tekad (keputusan) pemerintah untuk tahun ini juga memberikan
kepastian atas status honorer sekaligus jeda sementara (moratorium)
penerimaan calon PNS dan menutup celah sekecil apa pun terhadap jalur janggal
tenaga honorer. Agar semua tekad itu tegak dijalankan, pengawasan dari
pranata independen (KASN) menjadi prasyarat mutlak untuk tetap ada, bahkan
dengan penguatan otoritas dan kapasitas untuk, ke depan, bisa mengawasi 693
instansi pemerintahan di negeri ini. ●
|
Persiapan Kerja Kepala Daerah Terpilih
Robert Endi Jaweng ;
Direktur
Eksekutif KPPOD, Jakarta
|
|
Sesudah pemilihan
kepala daerah, ranah politik lokal mestinya lekas bersalin menjadi arena
pemerintahan yang bekerja. Para kepala daerah terpilih memasuki semacam black box, yakni visi, misi, program,
hingga janji kampanye berkonversi ke dalam aksi lapangan. Ini momen
pembuktian: segala janji dilunasi, atau sebaliknya hanya tinggal janji.
Namun, bicara
pahitnya, tak banyak indikator positif berpihak kepada mereka. Struktur
kesempatan otonomi, yang terbuka lebar 15 tahun terakhir, mulai cenderung
menyempit. Relasi pusat-daerah memasuki babak baru: sosok rezim sanksi kian
terasa, lewat instrumen fiskal ataupun administrasi. Pada batas tertentu,
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah menghadirkan
lingkungan persoalan baru ketimbang struktur kesempatan untuk berunjuk
kinerja.
Tantangan makro
kepemerintahan ini akan menjadi lapisan masalah pelik jika dari internal
(kepala daerah, lingkaran kekuasaan, dan birokrasi lokal) juga tak berhenti
memproduksi segala faktor negatif, seperti inefisiensi dan korupsi.
Sedini mungkin
Menyadari semua itu,
segala ikhtiar mesti mulai didorong sedari awal. Kita bisa langsung mulai
dari perkara waktu pelantikan. Jika horizon berpikirnya sebatas pilkada, kata
"serentak" pasti dirujuk. Sebagaimana pelaksanaan pilkada ditempuh
serentak, pelantikan juga serentak, serta serentak pula akhir masa jabatan
lima tahun kelak. Bulan Juni dinilai pas, menimbang penyelesaian perselisihan
hasil pemilihan di Mahkamah Konstitusi dan menghitung proses persiapan pelantikan.
Hal ini janggal. Kata
"serentak" seolah begitu substantif dalam konteks pelantikan yang
sejatinya prosedural, bahkan sebagian seremonial, tanpa mengurangi arti
legalnya bagi mulainya seseorang bekerja dalam jabatan publik. Bagi mayoritas
pilkada nirsengketa, dilantik lebih cepat justru bernilai substantif:
efektivitas pemerintahan!
Pejabat sementara tak
kelamaan berada dalam tekanan: baik tekanan bersumber dari otoritas
transisional yang lemah maupun tekanan psikologis lantaran kepala daerah
terpilih biasanya mulai "masuk" dalam pemerintahan, minimal
diperhitungkan betul pandangannya dan manuver tim suksesnya.
Pelantikan cepat
(Februari) juga pas dari siklus perencanaan-penganggaran. Kalender daerah
menunjukkan semester perencanaan itu berlangsung Januari-Juni: Januari-Maret
diisi musyawarah perencanaan pembangunan di desa/kecamatan, Maret sudah mulai
pembahasan di kabupaten/kota.
Sembari menyiapkan
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah berbasis program kepala daerah
terpilih, perencanaan tahunan (penyusunan Rencana Kerja Pembangunan Daerah)
masih terbuka lebar mewadahi masuknya program jangka pendek kepala daerah
baru. Anggaran, sejak Kebijakan Umum Anggaran dan Plafon Prioritas Anggaran
Sementara hingga Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, juga
otomatis meresonansi program dan perencanaan tersebut.
Bahkan, untuk tahun
fiskal berjalan, kepala daerah yang baru memiliki cukup waktu untuk melakukan
penyesuaian dalam kerangka APBD Perubahan yang bisa mulai digarap segera
setelah pelantikan hingga September (tenggat akhir).
Konsolidasi politik
Dimensi lain, latihan
berpemerintahan. Hasil Pilkada 2015 menunjukkan kemenangan wajah-wajah baru
(nonpetahana), sebagian lagi tokoh berusia muda. Ini sinyal hadirnya energi
baru ke depan. Namun, minim pengalaman kerap menjadi soal krusial awal
berkuasa. Sesudah pilkada, efektivitas pemerintahan nyaris tak lagi terkait
legitimasi elektoral (perolehan suara), tetapi fungsi akumulatif dari
keberhasilan kepala daerah melakukan konsolidasi politik (dukungan DPRD),
menggerakkan mesin birokrasi, menggelar aneka terobosan, serta menghadirkan
pemerintahan bekerja.
Untuk itu, lebih dari
sekadar pembekalan normatif selama ini, fasilitasi penguatan kapasitas dan
transfer pengetahuan amat krusial dilakukan jauh-jauh hari. Bila perlu, tak
mesti menunggu pelantikan, mulai saat ini sudah digelar putaran awal
bersekolah dan latihan bekerja, termasuk menghadirkan pengajar para kepala
daerah inovatif.
Pada tingkat lanjut,
arah berubah dari otonomi hari ini menjadi batu uji serius para kepala
daerah, terutama para bupati/wali kota. Merujuk tenggat bulan Maret, di masa
awal mereka sudah direpotkan dengan transisi sejumlah urusan (kehutanan,
pertambangan, kelautan/perikanan, dan pendidikan) ke provinsi. Perpindahan urusan-termasuk
implikasinya bagi personalia, pembiayaan, peralatan, dan dokumen-selalu
membawa komplikasi teknis nan rumit.
Secara substantif,
perpindahan itu berarti berkurangnya otoritas dan sumber daya penting di
kabupaten. Dalam sektor publik, urusan itu adalah perkara paling krusial. Tak
banyak yang bisa dilakukan jika bukan urusannya. Para bupati/wali kota, yang
telah menempuh proses berat saat pilkada, dalam realitas keseharian nanti
hanya menemukan isi pekerjaan yang jauh menciut. Praktis, mereka hanya
berurusan dengan tugas layanan, sementara pembangunan (sumber daya ekonomi)
domain provinsi. Janji-janji kemakmuran dan gagasan kemajuan selama kampanye
hanya menjadi isapan jempol jika pimpinan kepala daerah tersebut tak kreatif
mencari jalan lain.
Pada dimensi lain,
pola relasi dengan pranata supradaerah (provinsi dan pusat) menampilkan corak
baru. Sebelumnya, fasilitasi lebih dominan ketimbang sanksi, ke depan
berbagai instrumen fiskal, kendali politik, dan tata administrasi akan
menjadi instrumen penertiban daerah.
Sayangnya, desain
rezim sanksi ini lebih berorientasi kepada akuntabilitas prosedural ketimbang
akuntabilitas subtantif terkait capaian kerja. Selain itu, karakter rezim itu
juga berpotensi meminggirkan partisipasi publik: demi mengejar batas waktu
penyerahan APBD ke supradaerah pemda mengorbankan ruang warga untuk terlibat
intensif.
Tak perlu dijelaskan,
pilkada adalah bagian integral desentralisasi. Hasil relatif bagus yang
diperoleh dalam pilkada serentak 9 Desember 2015 akan menemui medan uji
otentiknya dalam keseharian berpemerintahan nanti. Sesudah pilkada, segala
ikhtiar didorong untuk memastikan para kepala daerah terpilih siap sedini
mungkin, terlatih, dan bersiap diri. Tak banyak waktu untuk belajar, apalagi
dalam konteks otonomi yang berubah hari ini. Semoga. ●
|
Daya Serap APBD
Robert Endi Jaweng ; Direktur Eksekutif KPPOD, Jakarta
|
|
Terus berulangnya serapan minimal
belanja negara/daerah dalam APBN/APBD saat ini menunjukkan sesuatu yang salah
pada level sistem. Skala kejadiannya bukan lagi kasuistik dan temporer,
melainkan sudah jadi wabah nasional dan nyaris permanen.
Dalam jenis belanja modal,
misalnya, hingga akhir semester pertama 2015, baru 9,4 persen dari pagu Rp
290 triliun dalam APBN-P yang terpakai. Kinerja realisasi anggaran tak kalah
buruknya terjadi di daerah, bahkan dengan persentase amat rendah, seperti
Kabupaten Kediri (0,9 persen), Kabupaten Berau (5 persen), dan Kabupaten Siak
(6 persen). Tidak heran, pada semester pertama kemarin, Rp 255 triliun dana pembangunan
mengendap di daerah (Kompas, 6/7).
Fakta keras itu selalu berulang
sepanjang era desentralisasi. APBD sebagai instrumen fiskal bagi pembiayaan
layanan publik dan stimulan ekonomi tidak bergerak dalam kekuatan penuh,
bahkan mandul. Kalaupun grafik serapan pada akhir tahun dapat meningkat,
sejatinya itu jauh dari standar ideal suatu belanja berkualitas; malah lebih
banyak diungkit belanja operasional birokrasi, inefisiensi, dan korupsi.
Ini artinya, hak dasar rakyat
untuk menikmati jalan bagus atau irigasi bagi pengairan sawah mereka terpaksa
tertunda. Bahkan, hilang lantaran pemerintahan yang tak bekerja (idle),
memilih memarkir dana publik ke berbagai lembaga/instrumen keuangan yang tak
produktif.
Reformasi
menyeluruh
Dalam kasus spesifik APBD, sosok
masalahnya tampak berlapis-lapis. Entah bernuansa politik atau berdimensi
teknokratik, bersumber dari internal tata kelola fiskal ataupun berkelindan
dengan lingkungan eksternal, merentang dari Jakarta hingga daerah beserta
konteks lokal-spesifik nan rumit. Semua itu membentuk struktur persoalan yang
tak boleh dianggap enteng.
Pertama, jika melihat siklus
realisasi pada triwulan hingga semester pertama yang kerap amat minim,
masalah manajemen waktu anggaran terlihat kasatmata sehingga ikhtiar bagi
pembenahannya bisa mendatangkan quick win awal. Kalender tahun fiskal APBN
ataupun APBD adalah Januari-Desember, sementara sistem anggaran tahun jamak
(multi-years) hanya berlaku pada megaproyek. Maka, entah uang habis atau
tersisa berlimpah, buku kas ditutup 15 Desember.
Ke depan, hitungan argo nol APBD
mesti diubah: dimulai setelah triwulan pertama, misalnya April, dan berakhir
Maret tahun berikutnya. Selama ini, triwulan awal itu sebenarnya menjadi
”masa tunggu” daerah bagi datangnya dana transfer pusat, tapi jarum tahun
fiskal sudah dihitung sejak 1 Januari sehingga pada akhir tahun banyak proyek
digenjot, uang dihamburkan atau tak terserap.
Kedua, proses normal di fase
perencanaan (RKPD) biasanya mulai terganggu saat memasuki fase penganggaran
(RAPBD). Banyak daerah menuntaskan pembahasan APBD melampaui tenggat, antara
lain, lantaran substansi perencanaan tak gampang diterjemahkan dalam kerangka
anggaran. Titik ini sungguh menyerupai battlefield: prioritas Satuan Kerja
Perangkat Daerah (SKPD) vs Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (Bappeda)
serta lebih buruk lagi sebagai pintu masuk kepentingan kepala daerah ataupun
determinasi DPRD yang memaksa kehendaknya atas nama aspirasi daerah pemilihan
(dapil).
Kalau ranah perencanaan
memunculkan dominasi proses teknokratik (pemda) atas proses partisipatif
(publik/musrenbang), kontestasi dalam penganggaran acap dimenangi aksi
berburu rente oleh kepala daerah/DPRD. Usaha mendasar guna memutus rantai
permainan ini adalah mewajibkan DPRD terlibat penuh dalam perencanaan,
sementara di tahap penganggaran tak lagi terlibat pada pembahasan satuan tiga
(proyek, alokasi, dan lokasi) serta memberi persetujuan akhir di paripurna.
Ketiga, kelanjutan dari butir di
atas adalah berupa politik pembiaran birokrasi. Pencermatan di lapangan
menunjukkan ada banyak bukti birokrasi memboikot implementasi anggaran.
Mereka menyadari bahwa ranah perencanaan dan penganggaran adalah arena
kontestasi politik, sementara realisasi adalah ranah mereka sebagai
administrator program. Ketakutan menjadi pemimpin proyek (pimpro) adalah
wujud nyata penolakan menjadi tumbal sekaligus ketidakrelaan para birokrat
senior untuk mengimplementasikan anggaran yang mereka tahu betul bahwa semua
itu hanya untuk melayani aksi perburuan rente para politisi.
Dalam konteks itu, langkah
perbaikan jelas tak cukup memindahkan kriminalisasi (pidana) ke ranah
administrasi. Sebagian kasus memang berkategori administrasi dan kebijakan,
tetapi tak boleh korupsi ikut diselamatkan. Dalam modus operandi yang canggih,
korupsi sangat gampang direkayasa agar memperoleh proteksi hukum. Para
pimpinan birokrasi mengetahui modus tersebut dan mereka yang berintegritas
kuat akan tetap memboikot di tahap implementasi anggaran. Di sini, instrumen
pengawasan, pengendalian, dan pemeriksaan keuangan justru harus bekerja
efektif, bukan malah mengalihkan secara serampangan korupsi ke dalam perkara
kebijakan/administrasi.
Keempat, tak jarang suatu proyek
yang telah dianggarkan, bahkan memasuki kontrak kerja dengan pihak ketiga, gagal
dieksekusi karena hambatan yang datang dari dimensi persoalan lain. Studi
Komite Pengawasan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD, 2015) menemukan masalah
akses dan proses pembebasan lahan jadi biang utama gagalnya pekerjaan suatu
proyek dan serapan anggaran.
Ini jelas bukan lagi domain rezim
fiskal, bahkan bukan semata urusan satu level pemerintahan. Pada kasus lain,
perizinan usaha bagi rekanan swasta berlarut-larut diproses oleh instansi
lain di pemda yang sama. Operasionalisasi kerja yang tertunda atau digarap
tergesa dan asal-asalan menjadi konsekuensi praktis berikutnya.
Kebutuhan bergerak sinergis
multipihak dan antar-pemerintahan jelas urgen. Proses tender proyek besar
mesti mensyaratkan koordinasi, bahkan kepanitiaan bersama lintas bidang.
Hingga revisi keempat (2015) Perpres Pengadaan Barang dan Jasa, business process tender hanya dilihat
secara sektoral.
Reformasi tuntas yang menempatkan
pengadaan (e-procurement) dalam
kesatuan integral dengan perencanaan (e-planning),
penganggaran (e-budgeting),
perizinan (e-licensing), dan
pembayaran (e-purchasing), bahkan
redesain keterhubungan sistemik multilayer
governance mesti jadi model baru. Ini memang bukan perkara gampang dalam
postur birokrasi kita yang kadung fragmentatif. Namun, hanya dengan upaya menyeluruh
semacam itu, kita memastikan setiap elemen bergerak sinergis.
Catatan
akhir
Daya serap APBD jelas tak
sesederhana membangun pranata unit layanan pengadaan (ULP) dan layanan
pengadaan secara elektronik (LPSE) mengoperasikan sistem e-proc yang memang
terbilang baru dalam sektor publik kita. Tidak pula semata soal jaminan
perlindungan hukum bagi panitia/pimpro, yang malah memberi proteksi bagi
korupsi politik dan aksi berburu rente elite lokal. Kita memerlukan manajemen
politik dan kepemimpinan presiden hingga gubernur/bupati/wali kota untuk
menghela reformasi menyeluruh tata kelola anggaran dan segenap dimensi
relasionalnya.
Politik anggaran Presiden Jokowi
yang berintikan desentralisasi fiskal kuat ke daerah/desa menemui kesia-siaan
jika takdidukung kapasitas manajemen fiskal mumpuni di level implementasi.
Bahkan, uang yang mengalir kian deras dan berjumlah banyak itu jadi sumber
bahaya berlipat berupa inefisiensi dan korupsi masif. Rakyat tak mendapatkan
manfaat bersih lewat layanan publik berkualitas sebagai bentuk nyata
kehadiran negara. Investasi pun sulit bergerak lantaran instrumen fiskal
pemda tak banyak ”menstimulasi” mesin pertumbuhan swasta. Membiarkan ini
terus berlarut pada usia 15 tahun kita berotonomi jelas menjadi sebentuk
kejahatan anggaran dalam varian lain. ●
|
