Careful cabinet reform Owen Podger  ;  Professional associate at the Institute for Governance and Policy Analysis, University of Canberra

JAKARTA POST, 02 September 2014

                                                                                                                       

                                                      

Vice president-elect Jusuf Kalla (JK) desires to keep the current structure of the cabinet as it is. I agree. When reform of something is very important the first rule is not to jump in and change it without carefully studying the risks and assigning the responsibilities. In 2000 at the beginning of decentralization, I and some friends working on an Asia Development Bank (ADB) assignment to help decentralization recommended against massive restructuring of local government. For example, we suggested keeping the local agency for primary schools as it was, and calling for incentives for the existing head to improve performance. The local office of the ministry of education which controlled junior and senior high schools would become a local agency, reporting to the regent or mayor rather to the provincial office of the ministry. And the provincial office of the ministry for education would report to the governor and no longer to the ministry. And the first job of the heads of these agencies under their new bosses would be to map all the decisions that were previously made for them, that now they would have to make for themselves or ask the regent to make for them. After the decisions were mapped, we recommended, then the higher levels of government would provide assistance to the lower levels for them to be able to take over making those decisions. We suggested this was already a radical reform. But it would also be clear what had to be done and it was controllable. The government took the advice of others and proceeded to “rebuild the ship while sailing”, combining primary education with high school education in one unit, creating both intense competition and drastic disconnection. After the tsunami, Irwandi Yusuf, the newly elected ex-rebel governor of Aceh wanted to reform the structure of his government, and took the wrong advice. He underwent a long process of selecting new heads of agencies and then suddenly restructured them all. The advantages were very little, the loss of morale and delay in work were damaging. A Joko “Jokowi” Widodo-JK policy of work-work-work was needed but did not happen. I believe that keeping the existing structure of Cabinet is a logical step for reforming the cabinet. It allows a careful and pragmatic approach to reform rather than a radical and theoretical one. So what are the priorities for reform of the cabinet? The first and foremost is insubordination. Soeharto could not tolerate it, but even under Soeharto many ministers suffered serious insubordination. Like in the English comedy Yes Minister, Indonesia’s government is full of people like Sir Humphrey, bent on keeping the status quo and their minister uninformed. So the first priority is to select competent ministers who will implement the Jokowi-JK agenda and handle their senior executives. The second priority is span of control. Cabinet is too big without an intermediate level. Currently the intermediate level would appear to be made up of coordinating ministers, but in fact many ministries claim a spot in the middle, particularly finance for money, the National Development Planning Board (Bappenas) for development planning, and home affairs for regional governments. This all needs to be carefully examined to help the President and VP control the scope of their government, and may lead to significant changes in arrangements. To start, coordinating ministers should coordinate issues and coordinate whatever ministries need to be coordinated to resolve issues. Several issues come in as third priority. For 15 years, changes in central government have made it fatter, when with decentralization we would have anticipated dramatic significant downsizing. There is little that drives productivity or eliminates overlapping functions and inconsistent policy. Fat government, overlapping functions and inconsistent policy are the driving force for the cabinet reform movement. But if we start with restructuring Cabinet, everyone works to make the new structure work. This gives a false sense of both security and insecurity. Firstly, people feel insecure because of the upheaval, and feel secure because they feel more change is unlikely. This combination is not helpful for lasting reform. Usually it results in no change dressed in new clothing. If we start with the existing structure and oblige ministers to come up with coordinated plans for eliminating inefficiencies, overlaps and inconsistencies, then we have the right sort of insecurity, that is, the threat of losing position for failure to continually improve performance. And we get feedback from the stakeholders on how to reform. Almost certainly by starting with the current ministerial positions we could end up with an increasingly lean and efficient national government. How we get feedback from stakeholders is very important. Dramatic change needs support from two groups who can make it or break it. The first is all those conservative parties who can say yes but mean no, who can look like they support but are actually intent on undermining. We need them to own the reforms as much as the reformers own them. The second is all the public. The public wants to see what Jokowi-JK are thinking and doing. Making the debate on how Cabinet works and how to improve it is a high priority public concern. If reforms are hard, then they want to know why there are long delays in decision-making. If the new president cannot deliver on a promise because the system doesn’t work, they may forgive the delay as long as they know and can be involved in the process to fix it. A decade ago South Korea went through a period of dramatic reform, including the structure of government. It is only because they took their strategic planning public that they were able to carry it out. Let’s have a Cabinet reform process learning from South Korea to do it even better. ●

Government soft power, reharnessing its power Owen Podger  ;   Professional associate at the Institute for Governance and Policy Analysis, University of Canberra

JAKARTA POST, 28 Agustus 2014

                                                                                                                       

I refer to the excellent article by Enda Nasution entitled “Soft power, the bazaar and voting for Indonesia’s future” in The Jakarta Post on Aug. 18. Enda states that life has changed, thanks to social media and digital technology, and people are often taking charge and solving their problems locally through their hand-held gadgets. He says “The dynamics of this new global age are too complex to be solved by the old way of command and conquer. A country as big and as diverse as Indonesia needs hundreds of leaders, thousands of thinkers and millions of doers and we need to be well coordinated so we all know that we are all going to the same direction. Indonesia needs to become a movement.” Modern media is indeed the new boy on the block, so dominant that it appears that the self-government in Indonesia is new, rather than undergoing a revival with the help of modern Information Technology. Soft power has a long history in Indonesia. First, there are the old civil society organizations. Some of the oldest formed as social resilience in colonial times, others grew during the Sukarno era, some of our best were established as resistance to the Soeharto regime, and then there has been a flourishing since the beginning of reformasi. Second, there are local community schools. Madrasah (Islamic school) came first as a self-government way of competing with the Dutch school system. Then came the other religions and secular organizations providing schools where the government could not. At the end of the Soeharto era, more than half the junior and senior high schools in the country were run by non-government organizations. Third, there are villages. Village self-government existed long before there were kings and sultans or colonialist or feudalist presidents or a ministry of home affairs. The government has laws and institutions to regulate these self-governing institutions, and tries to put them into a bureaucratic mould. The new Village Law aims to do much good, but it also strives to turn village governments into a different type of government than it has been in the past, modeled on regional government, not on more effective civil society. We have a ministry of religion that supports educational reform by providing incentives for private madrasah to turn to state madrasah, and for their teachers to become civil servants. We have school building programs that have massively increased the number of state high schools while private schools have struggled to survive. They all would want to replace efficient community driven school systems with inefficient government systems, by taking over rather than helping them provide the best value for society. So why do village governments and private schools accept and even clamor to go the opposite direction to the new trend that Enda describes? Money. The government promises money if these civil society organization adopts its inefficient models of government. Enda see that it is now time for a change in approach. Social media is essential, but alone cannot break down the disincentive systems in villages and schools and other civil society organizations. Surely the government realizes that so much of its reform program is actually working against this new trend. Take schools out of the Religious Affairs Ministry and put them in the Education and Culture Ministry, and change its policies so as to reward private schools for providing better value for money than the government can. Put villages and civil society organizations under an umbrella that will empower and nurture civil society, and provide funding as long as there is best value for money in provision of services. Don’t encourage inefficiency with promises of funding without head to performance. Enda is right. We do need principles deeply grounded, and let go of being in charge all the time, being flexible while taking on real problems through real action. Leaders who listen rather than command and inspire rather than instruct have a lot of undoing to do, removing wicked incentive systems, reducing reglomania, and demanding that their bureaucracy helps civil society to just do it. Some principles have been considered in the past. In 2009, a committee of Regional Representative Council (DPD) proposed an article for their version of a law on regional government that redefined government affairs. The article stated that government will not regulate (mengatur) or carry out (mengurus) anything that can be regulated and/or carried out by society itself. This article was not just a reflection of the new trend. It was also DPD’s interpretation of the preamble of the Constitution which gives the first reason for forming a government as to protect the people, meaning also to protect what they do themselves. The same committee proposed an article for their version of the village law that said that government should not intervene in village affairs, but rather support them. The principle should apply to all civil society organizations as long as they work for the common good. The Constitutional Court has now cleared the way for president-elect Joko “Jokowi” Widodo and vice president-elect Jusuf Kalla to get on with their new style of leadership. I am certain civil society as a whole will observe what they do with delight and anticipation, and help wherever they can. To use an old Kalla motto: the faster the better. ●

Lelang Jabatan Jokowi dan RUU ASN

Lelang Jabatan Jokowi dan RUU ASN Owen Podger ;    Pendamping dan Konsultan berbagai Birokrasi Pusat di Indonesia sejak 1971

JAWA POS, 07 Juni 2013

GUBERNUR DKI Joko Widodo memulai praktik "lelang" untuk mengisi kembali semua jabatan. Masyarakat antusias mendukung langkah Jokowi, karena akhirnya jabatan bisa diisi berdasar kompetensi.

Menengok sejenak, pada Juli 2011, DPR sudah merespons rancangan undang-undang tentang aparatur sipil negara (RUU ASN) dengan memberikan catatan. Berdasar UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, pemerintah wajib menyampaikan daftar isian masalah (DIM) atas RUU dalam waktu dua bulan. Sampai sekarang, pemerintah belum menuntaskannya. Rupanya, sulit bersepakat dalam langkah detail reformasi birokrasi.

Apakah DPR dan pemerintah akan mengatur lelang jabatan ala Jokowi dalam undang-undang? Ya dan tidak.

RUU ASN dan draf DIM memang mengatur pengisian jabatan senior, tetapi tidak mengatur bagaimana "pengosongan"-nya supaya dapat diisi. Ini hal yang menarik, karena Jokowi bukan pemimpin baru pertama yang ingin membongkar tim senior yang diwariskan kepadanya.

Pada 2011, Wapres Budiono sebagai ketua komite pengarah reformasi birokrasi pernah memutuskan agar beberapa pejabat di Kemen Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (PAN & RB) diganti. Pada akhir 2012 kepala Lembaga Administrasi Negara (LAN) mengumumkan semua jabatan LAN akan dipilih kembali, dan pada April lalu mengumumkan nama pelamar yang lulus dari ujian. Tetapi, pemerintah belum tergerak agar pengalamannya mengisi kekosongan jabatan itu dimasukkan dalam undang-undang.

Kedua, baik RUU ASN maupun DIM mengatur pejabat tinggi harus dipilih berdasar kompetensi, kualifikasi, dan integritas, serta persyaratan lain yang dibutuhkan. Keduanya mengatur jabatan senior dapat berasal dari non-PNS dengan persetujuan presiden. Dalam versi DPR, non-PNS akan dapat melamar bersama PNS. Tapi, dalam versi pemerintah non-PNS hanya dapat melamar bila terbukti tidak ada PNS yang memenuhi syarat.

Ketiga, DPR dan pemerintah belum sepakat tentang aturan jabatan senior yang lain. DPR merancang istilah jabatan eksekutif senior (JES) untuk jabatan tinggi. PNS dari instansi mana saja, yang punya kompetensi, kualifikasi, dan integritas serta memenuhi persyaratan yang lain, dapat mengisi JES. Pengisian JES dilakukan oleh suatu komisi aparatur sipil negara (KASN) lewat proses pengumuman lowongan, penerimaan lamaran, seleksi, dan penetapan keputusan oleh presiden. Dengan ini tidak ada seleksi JES oleh menteri atau kepala daerah.

Pemerintah lebih suka istilah jabatan pimpinan tinggi (JPT). Pemerintah mengusulkan tiga tingkat JPT, yaitu JPT utama (untuk sekretaris jenderal dan setaranya), JPT madya (untuk dirjen dan setaranya serta sekretaris provinsi), dan JPT pratama (untuk direktur, Sekda kabupaten/kota, kepala dinas, dan setaranya). Di daerah hanya Sekprov yang diisi secara terbuka pada tingkat nasional. JTP lain di daerah (misalnya kepala SKPD) diisi terbuka pada tingkat "provinsi, atau antarinstansi dalam 1 (satu) kabupaten/kota."

Namun, pemerintah tidak mau memberi KASN kuasa atas seleksi JPT. Pemerintah mengatur proses tiga langkah untuk seleksi. Pelamar diuji kompetensinya melalui assessment center dan penelusuran jejak jabatan dan kinerja. Dengan persyaratan ini, assessment center yang ada sekarang ditetapkan dalam undang-undang. 

Setelah itu, suatu panitia seleksi instansi menilai lamaran dengan cara terbuka. Panitia ad hoc ini berdiri atas unsur internal dan eksternal dan dibentuk di daerah oleh Sekda untuk seleksi calon untuk setiap lowongan JPT dalam satu tahun di instansinya. Untuk JPT utama dan madya, panitia tersebut memilih tiga calon untuk disampaikan kepada presiden untuk dipilih dan ditetapkan salah satu. JPT pratama di daerah ditetapkan oleh Sekda. Tidak diatur bahwa panitia wajib memberikan tiga nama calon Sekda untuk dipilih salah satu. Tidak diatur juga siapa yang menetapkan Sekda kabupaten/kota. Pemerintah juga mengusulkan pengisian JPT dapat dikecualikan pada instansi yang telah menerapkan sistem merit asal disetujui KASN. 

Keempat, DPR tidak mengatur masa jabatan JES atau masa uji coba. Dalam versi pemerintah, JPT diduduki maksimal lima tahun dan tidak boleh diganti selama dua tahun sejak dilantik. Bila dalam satu tahun pejabat yang terpilih belum mencapai kinerja yang memadai, dia diberi masa enam bulan lagi untuk memperbaiki kinerjanya. 

Walaupun sistem Jokowi tidak diatur dalam RUU ASN atau DIM-nya, DPR dan pemerintah punya semangat yang sama. Yakni, ingin supaya setiap jabatan senior diisi dengan orang yang berkompeten dan berintegritas, melalui proses terbuka yang menerima lamaran dari orang yang merasa kompeten. RUU perlu ditetapkan secepat mungkin agar segera kita dapat pejabat yang berkompeten, berintegritas, dan berdedikasi untuk kepentingan masyarakat.  ●

Mewajibkan Inovasi Aparatur

Mewajibkan Inovasi Aparatur

Owen Podger ; Governance Advisor yang bekerja di Indonesia sejak 1970

JAWA POS, 31 Juli 2012

AGAR pemerintah di Indonesia menjadi lebih inovatif, isunya bukan inovasi-inovasi mana yang layak ditiru, tetapi bagaimana pemerintah dan aparatur dapat diwajibkan untuk berinovasi. 

Saya menyarankan delapan perubahan kebijakan yang diperlukan. Saran ini pernah saya sampaikan juga dalam sebuah konferensi asosiasi ilmu administrasi (ASPA-IAPA) di Malang. 

Pertama, kita ganti peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan agar instansi pemerintah harus memperbaiki kinerjanya secara berkelanjutan.

Dalam UU 32/2004 tentang pemerintahan daerah, pusat menetapkan norma, standar, kriteria, dan prosedur. Karena alat untuk berinovasi adalah penetapan prosedur baru, pasal ini menghambat inovasi di pemerintah daerah. RUU Pemda yang sedang dibahas di DPR perlu disempurnakan agar pusat tidak mengatur prosedur kecuali ada alasan mendadak. Pemda harus bisa menentukan prosedur sendiri agar dapat berinovasi.

UU 25/2009 tentang Pelayanan Publik mengingatkan kita kepentingan peningkatan mutu pelayanan publik. Tetapi, dalam 10.181 kata, tidak ada satu kata pun yang menyebut kewajiban meningkatkan mutunya.

Membandingkan ini dengan UU tahun 1999 tentang prinsip-prinsip nilai terbaik di Victoria, Australia. Dengan 1.133 kata sangat sederhana, setiap penyelenggara pelayanan publik wajib meningkatkan mutu pelayanannya secara berkelanjutan berdasar konsultasi dengan masyarakat dan pengetahuan tentang ongkos mencapai standar tertentu.

Kedua, kita berkompetisi dan melaksanakan contestability dalam proses urusan pemerintah. Selandia Baru punya mode pemeliharaan jalan yang inovatif. Kontraktor harus menjamin kondisi jalannya selama sepuluh tahun. Ia dibayar paling banyak bila kondisi sempurna dan didenda kalau tidak. Di Indonesia kontraktor pemeliharaan dibayar makin banyak bila jalannya makin rusak. 

Berdasar UU Pelayanan Publik, pengurusan IMB adalah pelayanan publik. Seharusnya, pelayanan kepada publik adalah lingkungan hidup kita semua yang bersih, aman, dan teratur, bila setiap orang yang membangun terpaksa memenuhi syarat-syarat tertentu yang harus diatur dalam IMB. Hanya pemerintah yang dapat mengadakan layanan ini karena hanya pemerintah yang dapat mengatur perilaku perorangan.

Pengaturan pelayanan dan pengurusan pelayanan berbeda. Pemerintah sebaiknya mengatur pelayanan kepada publik yang perlu aturan oleh pemerintah. Mari kita pilih pihak yang paling baik untuk mengurus pelayanan, entah dari swasta, masyarakat sipil dan/atau pemerintah, berdasar kompetisi dancontestability. Jangan memaksa masyarakat menerima pelayanan yang tidak paling baik.

Saya menyarankan RUU Pemda direvisi agar pemerintah dan pemerintah daerah tidak mengatur hal yang dapat diatur oleh masyarakat sendiri dan tidak mengurus hal yang dapat diurus secara lebih efektif dan efisien oleh pihak lain.

Ketiga, kita atur indikator efisiensi dan indikator tingkat perbaikan kinerja. Agar dapat indikator tersebut, kita harus menyatukan laporan pertanggungjawaban keuangan dan laporan pertanggungjawaban kinerja. Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara (SPAN) yang baru juga perlu diperbaiki dengan mencakup akun aset dan liabilitas, untuk mengukur produktivitas investasi pemerintah. Yang sangat lambat diatur, kita harus mewajibkan pengadaan staf yang kompeten untuk mengelola keuangan. Harus ada sertifikasi profesi akuntan publik dan analis standar belanja serta pendidikan untuk mereka.

Mesti juga harus kita dengar pendapat masyarakat untuk mengukur keefektifan. 

Keempat, kita mengatur agar setiap pejabat bertanggung jawab atas manajemen perubahan di bidangnya. Alasan kita punya menteri dan Dirjen-Dirjen adalah untuk menyempurnakan sistem pemerintahan. 

Indikator inovasi yang diperlukan pada setiap pejabat adalah sebagai berikut:

Pejabat yang baik akan bertindak untuk menguatkan komando pimpinan dan saling melengkapi kemampuan pemimpinnya. Pejabat yang baik akan membangun integritas dan etos. Bila mereka harus berinovasi di luar ruang peraturan yang ada, mereka berinovasi dulu dengan mengatur peraturan yang akan mengesahkan inovasinya. 

Pejabat yang baik melakukan performance-based financial management dan financial-based performance management dengan kesadaran atas ongkos keputusannya. Mereka memakai uang rakyat untuk melayani rakyat dan wajib menerapkan prinsip nilai terbaik.

Pejabat yang baik menuju penciptaan ekonomi lokal dan nasional yang kompetitif.

Pejabat yang baik menciptakan kemitraan dengan masyarakat dan swasta, serta menyusun pernyataan kebijakan yang jelas dan tepat. Ia mengambil keputusan berdasar informasi yang akurat, serta meningkatkan penggunaan ICT untuk mengubah paradigma.

Pejabat yang baik bukan otoriter, ia akan menjadi coach timnya. Ia memberi motivasi kepada timnya untuk ambil inisiatif sendiri dan akan menempatkan orang yang paling kompeten dalam setiap jabatan. 

Kelima, kita membuat garis amanah yang jelas. Para manajer perlu dibina dan dituntut akuntabilitasnya. Tupoksi para manajer seharusnya tidak lagi di peraturan menteri atau daerah, tetapi dalam dokumen pelaksanaan anggaran (DIPA/DPA) agar tugasnya untuk berinovasi dianggarkan dan kinerja dipertanggungjawabkan. Juga mari kita revisi formasi (rencana CPNS) agar digabung dengan DIPA agar formasi disesuaikan dengan peningkatan produktivitas dan kinerja. 

Keenam, kita memisahkan siklus perencanaan kebijakan dari siklus perencanaan pelaksanaannya agar politik dipisahkan dari administrasi, dengan pembedahan besar atas UU tentang sistem perencanaan nasional.

Setiap lima tahun rakyat memilih kepala pemerintahan baru berdasar janjian politiknya. Kebijakan lama tidak dapat disempurnakan secara instan dan kebijakan baru dilaksanakan dalam program kerja pemerintah.

Ketujuh, kita melaksanakan medium term expenditure framework (MTEF). Dengan rencana multitahunan yang dimaksud, aparatur dapat berinovasi untuk menghemat biaya dan meningkatkan penerimaan. Makin hemat pengeluaran dan makin tinggi penerimaan, makin banyak pemerintah dapat menjalankan inovasi kebijakan baru, baik UU yang baru atau investasi yang baru.

Kedelapan, mari kita selalu memperhatikan perincian pekerjaan dengan perencanaan operasional. Tidak penting apa yang direncanakan bila tidak dilaksanakan dan pelaksanaan hanya dapat dijamin bila para manajer yang bertanggung jawab atas pelaksanaan menyiapkan perencana pelaksanaan secara rinci dan berhak serta wajib untuk menyesuaikannya setiap waktu untuk menjamin keberhasilan. ●