Membumikan Reformasi Birokrasi

Membumikan Reformasi Birokrasi Wahyudi Kumorotomo ;  Guru Besar pada Magister Administrasi Publik Fisipol Universitas Gadjah Mada

                                                   JAWA POS, 15 Desember 2017

                                                           

TAHUN lalu, ketika Presiden Jokowi bicara tentang kinerja lembaga pemerintah di Indonesia, peringkat doing business ditargetkan bisa meningkat dari angka 109 ke angka 40-an atau sejajar dengan negara ASEAN (Thailand atau Malaysia). Cukup sulit mencapai target itu karena saat ini peringkat Indonesia masih di angka 72 dari 190 negara. Untuk ukuran Asia Tenggara, bahkan peringkat Indonesia masih kalah dibanding dengan Vietnam, yang ada di peringkat ke-68. Mengapa setelah sekian tahun pemerintah melaksanakan reformasi birokrasi (RB), bahkan menambah remunerasi pegawai secara drastis sejak 2008, kinerja birokrasi dan daya saing bangsa kita masih juga lemah? Hentikan Formalitas Salah satu negara yang berhasil mewujudkan reformasi birokrasi dengan efektif adalah Korea Selatan. Posisi Korsel pada 1950-an sebenarnya setara dengan Indonesia. Tetapi, dalam waktu empat dasawarsa, Korsel sudah mampu menyejajarkan diri dengan kemajuan di negara-negara OECD. Tiga kunci yang menentukan kemajuan bangsa itu adalah pengembangan SDM, strategi tekno-industrial yang tepat, dan reformasi birokrasi yang konsisten. Reformasi birokrasi di Korsel terjadi di era Presiden Park Chung-hee. Pada periode 1987–2002, Korsel memulai proyek besar-besaran berupa penyediaan infrastruktur e-government (Choi, 2010). Di tahap awal, investasi infrastruktur e-government itu membutuhkan dana yang sangat besar, sedangkan penggunanya nyaris nihil. Namun, karena komitmen pemerintah yang begitu kuat dengan mewajibkan lembaga pemerintah menjadi pengguna perangkat keras dan perangkat lunak yang dikembangkan secara mandiri, kebijakan e-government menunjukkan sukses luar biasa. Pertama, meluasnya pengguna fasilitas dan aplikasi yang dikembangkan oleh pemerintah berhasil menutup biaya investasi awal di bidang teknologi informasi dan sekaligus mendorong kreativitas para pekerja teknologi. Kedua, e-government berhasil mengikis korupsi yang menjangkiti birokrasi. Saat ini kemudahan berusaha di Korsel menempati peringkat ke-4 dari seluruh negara yang disurvei. Banyak pengamat yang tidak habis percaya bahwa daya saing Vietnam yang baru memulai perencanaan pembangunan sistematis pada sekitar 1980-an itu bisa menyalip Indonesia. Seperti kita lihat, peringkat doing business Vietnam pada 2017 ini sudah beberapa angka di atas Indonesia. Bagaimana mungkin ini bisa terjadi? Melihat grand design reformasi birokrasi Vietnam, awam pun bisa melihat bahwa dokumen ini bukan sekadar formalitas, tetapi mengandung visi yang jelas dengan target-target capaian yang objektif (Vinh dan Lan, 2016), yaitu untuk meningkatkan daya saing nasional agar bisa menjadi negara industri pada 2030. Ada empat komponen yang hendak dicapai: efisiensi birokrasi, peningkatan kualitas pelayanan publik, besaran investasi swasta, dan daya saing nasional. Kalau kita ingin kembali menempatkan Indonesia ke dalam radar para investor global dan mengambil manfaat optimal dari perdagangan internasional, rencana-rencana reformasi birokrasi tidak boleh hanya terhenti di formalitas. Betapapun, momentum mereformasi birokrasi harus disesuaikan dengan kebutuhan riil dari masyarakat. Terukur dan Realistis Nawacita yang ditetapkan oleh pemerintah Jokowi-JK, khususnya butir pertama dan keempat, menyebutkan secara jelas pentingnya kehadiran negara dan menciptakan aparatur yang bebas korupsi. Perpres No 81/2010 telah menetapkan grand design RB hingga 2025 dengan tiga sasaran pokok (pemerintahan yang bersih, kualitas pelayanan yang baik, dan akuntabilitas birokrasi yang lebih baik). Di semua instansi pusat, kenaikan remunerasi telah meningkatkan penghasilan riil bagi sejumlah pejabat. Di daerah, SKPD beramai-ramai secara formal membentuk satgas RB. Tetapi, dari segi efektivitasnya, belum banyak yang berubah dari pola tata kerja di antara ASN (aparatur sipil negara). Di dalam struktur APBN, belanja aparatur pemerintah saat ini menempati proporsi yang paling besar karena adanya tambahan remunerasi. Sayangnya, proporsi belanja yang besar bagi belanja pegawai itu belum diimbangi dengan kinerja yang membaik. Efektivitas berbagai paket kemudahan berusaha yang diluncurkan oleh pemerintah adalah indikator yang paling jelas bagi keberhasilan RB. Terdapat 204 regulasi yang telah direvisi dan diperbaiki dengan prinsip HGSL (hapus, gabung, sederhanakan, limpahkan). Namun, masih banyak urusan dengan lembaga publik yang tampaknya diselenggarakan dengan paradigma mempersulit pengguna jasa. Peraturan yang terdapat di bawah kendali eksekutif mungkin sudah mulai terdapat perbaikan, tetapi masih banyak kebutuhan perbaikan regulasi di bawah undang-undang yang membutuhkan perampingan seperti HO (hindrance ordonantie), TDP (tanda daftar perusahaan), penyatuan izin prinsip dan izin lokasi, dan sebagainya. Banyak daerah yang masih terpaku pada peraturan lama tentang perizinan dan kurang ada terobosan. Di Kota Surabaya, Jogja, dan Palangka Raya, pemusatan urusan di berbagai dinas teknis ke dinas perizinan atau UPTSA telah meningkatkan efisiensi dan mempermudah urusan. Tetapi, ada sebagian daerah yang justru menetapkan jenis-jenis lisensi baru untuk fungsi yang sama, misalnya UKL/UPL (upaya kelola lingkungan/upaya pemantauan lingkungan) dan SPPL (surat pernyataan pengelolaan lingkungan), atau mengalihkan otorisasi negara kepada warga dalam bentuk izin gangguan yang tidak berbeda dengan HO. Akibatnya, meskipun peringkat doing business di tingkat nasional membaik, di banyak daerah peringkatnya justru memburuk. Dengan melihat perincian dari parameter yang digunakan dalam doing business, titik lemah yang paling mencolok bagi Indonesia adalah dalam hal memulai bisnis, izin mendirikan bangunan (IMB), dan pendaftaran properti (tanah dan bangunan). Perdebatan tentang paradigma reformasi birokrasi di tingkat konsep sudah sering kita dengar. Yang dibutuhkan sekarang adalah perubahan paradigma di tingkat implementasinya. Di sinilah pentingnya pencapaian indikator yang terukur dan realistis. ●

Pengendapan Anggaran Wahyudi Kumorotomo  ;  Guru Besar di Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada

                                                     KOMPAS, 21 September 2015

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Di tengah pelambatan ekonomi nasional, berita mengendapnya anggaran publik di daerah tentu kurang menggembirakan. Data dari Direktorat jenderal Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan, hingga semester I-2015, baru 25 persen total dana APBD yang dialokasikan. Secara nominal, dana di tingkat provinsi, kabupaten, dan kota yang belum dialokasikan bagi pembangunan mencapai Rp 255 triliun. Sebagian besar disimpan dalam bentuk giro dan deposito di bank pembangunan daerah ataupun bank komersial. Dengan asumsi mengendapnya anggaran itu terjadi karena ketakutan kepala daerah dan otoritas anggaran untuk mengalokasikan dana, pemerintah kini tengah merancang produk peraturan anti-kriminalisasi pejabat. Melengkapi UU No 30/2014 tentang Administrasi Pemerintahan, tiga produk hukum dalam bentuk peraturan pemerintah, peraturan presiden, atau instruksi presiden tengah disiapkan untuk menjamin agar otoritas anggaran tidak takut mengambil inisiatif kebijakan serta memperlancar alokasi anggaran. Bukan rahasia lagi, banyaknya pejabat daerah yang masuk penjara mendorong aparat "main aman" dengan menghindari posisi sebagai otoritas anggaran atau hanya melakukan alokasi kegiatan rutin, bukan kegiatan pembangunan yang bermanfaat bagi rakyat. Namun, sebelum kebijakan anti-kriminalisasi diberlakukan, perlu dipahami bahwa mengendapnya anggaran publik sebenarnya terkait pelbagai masalah yang lebih kompleks. Kurangnya sumber daya manusia pendukung desentralisasi fiskal, kegagalan reformasi birokrasi, konflik dalam penegakan hukum, siklus anggaran, hingga kurangnya dukungan e-budgeting adalah sebagian dari masalah yang harus dipahami dengan jernih. Setelah kebijakan desentralisasi fiskal berjalan sejak 2001, efektivitas kebijakan anggaran pemerintah dalam mendorong ekonomi nasional kian tergantung kepada kapasitas pemerintah daerah. Mengingat bahwa lebih dari sepertiga volume anggaran publik kini berada di tangan otoritas fiskal di daerah, banyak aspek kebijakan yang sesungguhnya tergantung kepada bagaimana aparat di daerah menggunakan otoritas itu untuk memakmurkan rakyat. Sayangnya, penyerahan otoritas anggaran kepada daerah selama ini belum disertai dengan upaya serius untuk mengembangkan kapasitas aparat. Sistem administrasi pemerintahan masih terpengaruh pola Orde Baru yang mengutamakan sentralisasi kekuatan di pusat dan mengutamakan pengembangan sumber daya birokrasi pada pemerintah pusat. Ditambah kompleksitas politik yang kian menggerus profesionalisme aparat di daerah, krisis SDM di daerah semakin membuat minimnya peran anggaran publik. Sejak 2008, pemerintah gencar mengampanyekan kebijakan reformasi birokrasi guna mengatasi rendahnya daya saing nasional. Namun, garis kebijakan yang diambil bagi reformasi birokrasi tampaknya belum juga membuahkan hasil. Birokrasi publik gagal menjadi penunjang produktivitas nasional, tetapi sebaliknya justru menjadi sumber dari berbagai persoalan. Belum lama berselang, Presiden Joko Widodo gusar karena waktu tunggu kapal di Pelabuhan Tanjung Priok yang begitu lama hingga mencapai 14 hari, sangat jauh jika dibanding catatan Klang Port di Singapura yang hanya dua hari. Bahkan, untuk urusan yang menyangkut kebutuhan aparat sendiri, birokrasi publik kita gagal memberikan layanan yang baik. Kasus keterlambatan uang saku hingga lima bulan bagi peserta Program Pemuda Sarjana Penggerak Pembangunan di Pedesaan (PSP3) di Maluku beberapa waktu lalu menunjukkan birokrasi kita kurang memiliki empati dan responsivitas, bahkan ketika berurusan dengan kesejahteraan aparat sendiri. Di tingkat nasional, kebijakan reformasi birokrasi selama ini cenderung bersifat formalistis dan hanya mengedepankan penambahan remunerasi bagi PNS. Kegagalan reformasi birokrasi ini mengakibatkan kerugian dari dua aspek. Pertama, kinerja birokrasi dalam pelayanan publik belum dapat ditingkatkan seperti ditunjukkan dalam berbagai indikator daya saing dan produktivitas nasional yang masih buruk. Kedua, pemberian remunerasi telah mengakibatkan beban APBN yang semakin berat untuk menjalankan birokrasi publik, sedangkan kontribusinya bagi kemakmuran rakyat tetap rendah. Administrasi vs pidana Logika pemerintah untuk merancang kebijakan anti-kriminalisasi bagi otoritas anggaran sangat tepat jika mencermati ketakutan para pejabat selama ini. Sudah ratusan gubernur, bupati, wali kota, atau anggota DPRD yang menjadi terpidana korupsi. Tahun 2014, Indonesia Corruption Watch (ICW) mencatat bahwa ada 43 kepala daerah menjadi tersangka korupsi. Ini belum ditambah dengan ribuan kasus yang melibatkan kepala dinas yang menjadi kuasa pengguna anggaran (KPA) dan pejabat pembuat komitmen (PPK). Upaya pemidanaan terhadap pejabat yang korup tetap harus dilakukan dan bahkan diperkuat agar tercipta birokrasi yang bersih. Namun, masalahnya adalah bahwa tak semua kasus yang diperkarakan di pengadilan benar-benar dapat dikategorikan sebagai tindak pidana. Dari pengalaman sebagai saksi ahli atau pengamat sidang-sidang yang melibatkan pejabat daerah, dapat dilihat bahwa tidak semua kasus karena tindakan korupsi dalam arti sebenarnya sesuai dengan rasa keadilan masyarakat, yaitu menggunakan uang negara untuk pribadi atau kelompok, menyalahgunakan uang negara atau merugikan kepentingan publik. Cukup banyak pejabat pemerintah di daerah yang harus masuk penjara karena kesalahan prosedur, ketidaktahuan dalam mengikuti sistem administrasi keuangan, atau kebijakan yang dilakukan dengan menerobos peraturan birokrasi yang terlalu ketat. Ketika kebanyakan aparat birokrasi publik ogah menjadi otoritas anggaran karena risiko terseret korupsi untuk masalah prosedural, inilah saatnya bagi semua pihak untuk mencari jalan keluar yang tepat. Yang terjadi di Indonesia saat ini adalah kurang adanya perbedaan yang jelas dalam penegakan hukum terkait kebijakan aparat, terutama antara hukum administrasi (administratief rechtelijk) dan hukum pidana (straf rechtelijk). Karena kepentingan-kepentingan sempit di antara para penegak hukum, banyak kasus pelanggaran prosedur yang sebenarnya masuk wilayah hukum administratif tetap ditangani sebagai perkara pidana korupsi kendatipun dalam proses persidangan tak benar-benar bisa dibuktikan keuntungan finansial yang diperoleh seorang pejabat. Oleh sebab itu, penegak hukum perlu benar-benar cermat dalam melihat sebuah pelanggaran. Penegak hukum harus bisa membedakan antara kebijakan yang diambil untuk mempercepat proses pembangunan dan keputusan yang benar-benar melanggar hukum karena memperkaya diri sendiri dan orang lain. Presiden Jokowi dalam pidato Hari Bakti Adhyaksa Ke-55 mengingatkan secara tegas agar aparat kejaksaan tak menjadikan tersangka korupsi "sebagai mesin ATM". Ungkapan spontan ini mewakili kenyataan yang cukup sering terjadi di lapangan bahwa aparat pemerintah yang terindikasi penyimpangan prosedur kemudian diperas oleh aparat penegak hukum untuk memperkaya diri sendiri. Selain mengakibatkan wibawa hukum dalam perkara korupsi merosot, tindakan penegak hukum tersebut mengakibatkan persoalan sistemik karena tidak banyak lagi aparat birokrasi yang bersedia mengambil risiko untuk menjadi KPA, PPK, atau jabatan apa pun yang menyangkut penggunaan anggaran pemerintah. Peringatan Presiden itu tentunya berlaku bagi semua unsur penegak hukum, yaitu jaksa, polisi, hakim, dan penyidik KPK. Memutus kelembaman Mengendapnya anggaran akan mengakibatkan dua persoalan bagi upaya pemerintah untuk menggenjot kinerja ekonomi. Pertama, efek pengganda (multiplier effect) dari sektor publik terhadap ekonomi nasional akan terus menurun. Ketika anggaran pemerintah gagal menjadi stimulus bagi berbagai bentuk usaha yang lesu, pelambatan ekonomi akan lebih terasa dalam skala nasional. Kedua, mengendapnya anggaran membawa pengaruh inflasif bagi ekonomi. Bunga yang harus dibayar Bank Indonesia bagi dana publik yang disimpan dalam bentuk giro maupun deposito di daerah mengakibatkan inflasi tinggi. Perputaran dana hanya terjadi di sektor finansial, bukan di sektor riil yang sebenarnya lebih dibutuhkan bagi peningkatan kemakmuran rakyat. Untuk memastikan supaya birokrasi publik dapat melaksanakan berbagai macam kegiatan secara efektif dan menyerap anggaran melalui berbagai program yang bermanfaat langsung bagi rakyat, semangat reformasi birokrasi harus benar-benar dinyalakan untuk tujuan memberikan yang terbaik buat rakyat. Kelembaman (inertia) yang selama ini berlangsung dalam birokrasi publik harus diputus. Inovasi dalam peningkatan kualitas pelayanan publik harus senantiasa didorong dan diberi penghargaan yang semestinya, bukan justru dibatasi oleh berbagai macam prosedur yang menghambat. Dalam buku Integrating Performance and Budgets (2007), Breul dan Moravitz mengatakan, tantangan utama bagi pemanfaatan anggaran publik yang optimal adalah mengaitkan besaran anggaran dengan kinerja pelayanan publik serta mengatasi sekat-sekat biaya (cost silos) akibat terpecah-pecahnya kegiatan dalam berbagai unit organisasi pemerintah. Di Indonesia, keharusan mengikuti prosedur lelang mendorong otoritas anggaran memecah kegiatan dalam porsi yang lebih kecil. Selain mengakibatkan rendahnya serapan anggaran, kecenderungan ini juga mengakibatkan minimnya daya ungkit anggaran publik terhadap kegiatan ekonomi yang produktif bagi masyarakat. Transparansi dan akuntabilitas anggaran juga merupakan persoalan pokok di sebagian besar daerah di Indonesia. Seperti yang terjadi dalam kasus Pemprov DKI Jakarta, upaya untuk menjamin transparansi dan akuntabilitas melalui penerapan e-budgeting ternyata masih sering menghadapi resistensi, baik di antara aparat birokrasi maupun di antara politisi yang memiliki kepentingan sempit terkait alokasi anggaran publik. Yang juga perlu diluruskan adalah, kinerja birokrasi tak identik dengan serapan anggaran. Dengan semakin banyak anggaran publik yang mengendap di bank- bank pembangunan daerah, upaya untuk mendorong serapan yang lebih optimal memang sangat penting. Namun, penggunaan anggaran publik yang serampangan semata-mata untuk mengejar target alokasi juga akan mengakibatkan persoalan karena pemborosan atau berkurangnya manfaat langsung dari penggunaan anggaran pemerintah. Betapapun, indikator penting bagi anggaran publik adalah kemanfaatannya dalam meningkatkan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat. ●

Don’t waste expanding fiscal room Wahyudi Kumorotomo  ;   A professor of public policy and management, Gadjah Mada University

JAKARTA POST, 21 Januari 2015

                                                                                                                       

The steep fall (over 50 percent) in oil prices since the middle of last year to as low as US$45 per barrel now has brought great benefits for Indonesia as a net oil importer, allowing for broader fiscal space for the government of President Joko “Jokowi” Widodo following the slash in fuel subsidies. The amendments to the 2015 state budget proposed by Jokowi to the House of Representatives will reduce energy subsidies from Rp 344.7 trillion ($27.5 billion) to Rp 158.4 trillion, thereby saving almost Rp 187 trillion that can be used for more productive programs. The government was able to twice lower the prices of fuel, notably the widely used Premium gasoline, from Rp 8,500 per liter in November to Rp 6,600 at present. But though the economic cost of fuel might be lower now, the government policy to reduce domestic fuel prices is misguided for several reasons. First, reducing domestic fuel prices will not automatically reduce the inflation rate. Transportation costs for distributing goods and services, the components that are presumably most sensitive to domestic fuel prices, will not decline. The economic adage of “price rigidity” seems to apply so that the policy goal of reducing inflation is not always successful. Meanwhile, reducing domestic fuel prices might be perceived as a political move to seek popularity. The decision of the previous Susilo Bambang Yudhoyono administration, which decided to cut fuel prices to gain popularity, should not have been repeated by President Jokowi. To raise and then cut prices within a very short time also creates an impression that the government is playing games with this basic need. Jokowi’s bold move to make the unpopular decision to scrap fuel subsidies was appreciated by most economists. With the current flip-flop policy, however, many start to question his commitment to structural reform. Second, the downward trend in international energy prices may not continue for various reasons. Aside from the booming energy supply from the shale gas produced by the US, there are three factors explaining why international crude oil prices have recently slumped: the agreement among the OPEC countries to maintain the level of their production, increasing production volume in Russia to the extent of more than the market needs and an economic slowdown in China and most European countries. All these factors can eventually change. A report from Energy and Capital (2015) stated that it was a matter of time before OPEC as the biggest oil cartel would cut oil production so that the price would not decrease further. Russia might continue supplying the world with a high volume of oil but Vladimir Putin will not let oil prices fall too low as this commodity is a strategic part of his country’s economy. At the same time, when economic growth in China, Europe and the emerging markets get back on track, the need for crude oil will eventually increase and international oil prices will follow suit. The third argument for scrapping the fuel subsidy in Indonesia is fundamental: cheap fuel prices will only increase the dependency on this non-renewable energy source. Since 2004, Indonesia has become an oil-importing country, and the fact is that cheap oil will give an additional impetus to ownership of private cars and motorcycles that have already created so much air pollution and traffic congestion in most cities. Indonesian policymakers should be smarter in dealing with non-renewable resources. The country has abundant energy sources such as geothermal, gas, bio-fuel, solar, wind and hydro-power. Unfortunately, as most of the people have become accustomed to using hydro-carbons, alternative non-polluting energy is not widely used and investment in the distribution infrastructure of these renewable-energy resources remains unattractive. The government tends to take the easy way out of just importing whatever is required to meet the fuel deficit we have. A comprehensive energy policy should not only refer to economic costs. There are more than enough facts that show fuel subsidies are poorly targeted. The Economist magazine frequently dubbed the policy of subsidizing fuel as “subsidizing cars and pollution”. We could actually learn from countries that have substantial disincentives for using oil. In China, amid the amazing economic growth that needs more energy, the domestic oil price is higher than in Indonesia at about $1.15 per liter. In Turkey, the current price is $2.06. Norway is an extreme example; although they have abundant oil deposits and its population is only 5.2 million, the fuel price is set at nearly $2.5 per liter in order to reduce the use of private cars, reduce pollution and mitigate global warming. The biggest challenge of the expanding fiscal space is how to direct government expenditure to strategic development programs. We might enjoy the fiscal advantages of the declining international oil price for only a short time, and it is important not to waste this tail wind. The Jokowi vision that has been laid out in his Nawacita policy basically implies expansionary spending. The additional Rp 230 trillion in the revised 2015 budget may not be enough to finance all the ambitious programs. In the infrastructure sector, for example, the government plans to build and repair thousands of kilometers of roads, build dams, new railways, seaports, industrial estates and airports. The cash transfers to eradicate poverty are one of the biggest challenges for the Jokowi administration. There is a high expectation that the KIS (health cards), KIP (education cards) and KSS (Family Welfare Fund) will not repeat the mistakes of similar poverty-alleviation programs under the previous administration. The 86.4 million poor people (15.5 million households) are desperately waiting for government assistance to lift them out of absolute poverty. In the short term, it is essential to ensure that the KIS, KIP and KSS schemes do not duplicate social security schemes under the BPJS (Social Security Implementing Body). President Jokowi has initiated cash transfers under these three schemes to be made using cellular phone numbers as beneficiary identities and can be cashed at state-owned Bank Rakyat Indonesia (BRI) branches and convenient post offices. The new system is aimed at ensuring accuracy and avoiding misappropriation. Still, officials have to take note that many poor families reside in remote areas that are far from any banking and postal facilities. Practical experience also suggests that most of the poor obtain the Rp 200,000 monthly cash transfers through agents or ask bank officials to help them cash the subsidy. This makes beneficiaries vulnerable to fraud. There are also cases of lost SIM-cards, forgotten PIN numbers or double registration. Loopholes and possible misappropriation under the new system need to be seriously tackled by government officials. The government bureaucratic machinery has to ensure that scrapping the fuel subsidies and reallocating them more productive programs are not just empty political slogans. The Jokowi administration has got an advantage from the expanding fiscal room but it should not fall back into popular yet unproductive fuel subsidies. Instead, the government should focus on using the broader fiscal room to finance strategic programs in infrastructure, public transportation and agriculture while ensuring that social security programs are properly undertaken. ●

Jalan Mendaki Jokowi Wahyudi Kumorotomo  ;   Guru besar pada Jurusan Manajemen dan Kebijakan Publik Fisipol UGM

JAWA POS, 05 Agustus 2014

                                    

                                                                                                                                   

”Two years into his administration, the public resisted his calls for support and Congress was deadlocked over many of his major policy proposals.” Kalimat di atas adalah gambaran pemerintahan Barack Obama di Amerika Serikat (AS) seperti ditulis dalam analisis G. Edwards di buku Overreach (2012). Kendati konteksnya berbeda, yang dihadapi pasangan Joko Widodo-Jusuf Kalla (Jokowi-JK) setelah kemenangan Pilpres 2014 mirip kemenangan Obama-Biden di AS pada 2008. Melihat ketatnya persaingan pilpres dan rumitnya konstelasi politik di parlemen Indonesia, banyak hal yang harus dipersiapkan Jokowi supaya tidak mengalami kemacetan kebijakan seperti Obama di AS. Ketika masih mahasiswa di Fakultas Kehutanan UGM, Jokowi punya kegemaran mendaki gunung dan dikenal sebagai pribadi pantang menyerah. Kini, setelah ditetapkan sebagai presiden ketujuh Republik Indonesia oleh KPU, pembuktian Jokowi untuk menghadapi medan pendakian berikutnya ditunggu seluruh rakyat Indonesia. Melihat opini publik yang berkembang, tantangan bagi Jokowi bukan lagi masalah legitimasi hasil pilpres yang sedang digugat ke MK oleh kubu Prabowo Subianto-Hatta Rajasa. Namun bagaimana membuat kebijakan yang efektif agar janji-janji politiknya dapat dipenuhi selama lima tahun mendatang. Oposisi Kebijakan Dalam pidato di Sunda Kelapa setelah KPU mengumumkan hasil pilpres, Jokowi menyerukan agar perseteruan yang terjadi karena perbedaan pilihan dalam pilpres segera diakhiri. Tema pidato Jokowi dengan pidato Obama setelah memenangi pilpres di AS pada 2008 juga sangat mirip. Dia meminta perbedaan antara faksi merah (Partai Republik pendukung John McCain) dan faksi biru (Partai Demokrat pendukung Obama) segera diakhiri sehingga terjadi rekonsiliasi nasional. Namun, pidato Obama itu tampaknya tidak banyak digubris para politikus. Kelihaian persuasi Obama pada awalnya memang membuahkan kebijakan reformasi tunjangan kesehatan yang terkenal dengan Obamacare, namun di tingkat implementasi kurang efektif. Kebijakan menekan defisit anggaran, pengendalian senjata api, atau green policy yang sangat penting bagi masalah pemanasan global belum bisa terwujud dan masih terapung-apung menjadi agenda perdebatan sengit di Kongres. Obstructionism dalam legislasi bahkan berlanjut dalam masa jabatan kedua sekarang. Akibat oposisi kebijakan itu bahkan tampak konyol seperti terjadinya penghentian layanan oleh pemerintah (shut down) di Washington pada Oktober 2013 lantaran Kongres tidak kunjung menyetujui anggaran. Apakah Jokowi sudah mengantisipasi oposisi kebijakan semacam itu dalam masa jabatan sebagai presiden sampai 2019? Sebagai pemegang amanah rakyat yang menyatakan siap menang, tentu banyak hal yang sudah dan akan dipersiapkan hingga pelantikan presiden 20 Oktober nanti. Tetapi, tantangannya memang tidak enteng. Di awal Jokowi harus membuktikan bahwa sebagai presiden dirinya tidak didikte tokoh dari partai pendukungnya. Siapa pun mafhum bahwa pencalonan Jokowi oleh PDIP yang menunggu terlalu lama menunjukkan betapa besar peran Megawati Soekarnoputri sebagai pemimpin partai. Tantangan kedua adalah kesiapan menghadapi garangnya DPR. Koalisi partai pendukung Jokowi hanya menguasai 37 persen kursi di DPR, proporsi yang sangat sulit untuk menghadapi oposisi legislatif. Setelah pengumuman resmi KPU, sebagian pakar memang mengatakan bahwa pada akhirnya Koalisi Merah Putih akan bubar. Sinyal dukungan ke Jokowi sudah disampaikan beberapa politikus Partai Golkar, PPP, Demokrat, dan mungkin PAN. Sebagai partai yang terbiasa menjadi bagian dari pemerintahan, usulan sejumlah politikus Golkar untuk menyegerakan munas menjadi pertanda beralihnya dukungan ke Jokowi. Demikian pula politisi PPP, Demokrat, maupun PAN, mungkin banyak yang bersiap menyeberang. Tidak ada yang mustahil dalam politik. Tetapi, DPR tidak akan ramah terhadap Jokowi, sebagaimana tidak ramahnya Kongres terhadap Obama, kiranya sudah terbaca sejak awal. Masa transisi dan pembentukan kabinet menjadi pertaruhan besar. Pilihan membentuk kabinet pelangi atau sebaliknya, kabinet ahli (zaken kabinet), sama-sama mengandung konsekuensi berat. Mengakomodasi tokoh parpol dari seberang kubu akan mengurangi oposisi kebijakan di legislatif, tetapi berpotensi mengulang kesalahan koalisi besar seperti pada masa pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY). Sebaliknya, membentuk kabinet ahli berarti memenuhi janji politik dan kebijakan pemerintah akan lebih efektif, tetapi Jokowi harus bersiap menghadapi oposisi di legislatif yang siap mencegat apa pun kebijakan yang diusulkan. Keberanian Tidak Populer Rumah Transisi menjadi awal bagi Jokowi untuk menyiapkan RAPBN 2015 bersama pemerintahan SBY dan mengatasi defisit fiskal. Kebutuhan subsidi energi (terutama BBM dan listrik) kini sudah mendekati angka Rp 400 triliun dan harus segera diatasi dengan kebijakan nasional yang tepat. Sayangnya, dua opsi kebijakan paling strategis untuk menekan defisit fiskal sudah pasti kurang populer. Pertama, kenaikan harga BBM. Ketika Presiden SBY masih menikmati bulan madu dengan mandat 62 persen suara pilpres pada 2004, kenaikan harga BBM lebih dari 100 persen tidak banyak menimbulkan resistansi. Namun, situasi yang dihadapi satu dasawarsa berikutnya oleh Jokowi sungguh berbeda. Tidak ada masa bulan madu bagi Jokowi. Diperlukan kepiawaian komunikasi politik yang luar biasa untuk mengambil pilihan menaikkan harga BBM dengan mandat yang tipis sekarang ini. Kedua, mengurangi pertumbuhan mobil pribadi sembari menyediakan transportasi publik yang efisien dan murah. Infrastruktur adalah masalah yang selama ini terbengkalai sehingga mengakibatkan daya saing Indonesia terus terpuruk. Tetapi, apa pun instrumen kebijakan yang digunakan, pengendalian kendaraan pribadi adalah langkah tidak populer di tengah kebiasaan kelas menengah Indonesia yang telanjur nyaman dengan fasilitas yang memboroskan energi tidak terbarukan itu. Pemberantasan korupsi pasti akan didukung seluruh rakyat karena inilah agenda kebijakan yang belum diwujudkan pemerintahan sebelumnya. Namun, resistansi terhadap kebijakan reformasi birokrasi dan pemberantasan korupsi bisa saja mendorong sabotase oleh aparat pemerintah yang mengakibatkan tumpulnya efektivitas implementasi kebijakan. Jalan mendaki dan terjal harus dihadapi Jokowi. Namun, kita berharap, sebagai presiden pilihan rakyat, Jokowi benar-benar bisa membawa perubahan menuju terwujudnya bangsa yang lebih makmur dan sejahtera. ●

Pushing the nuts and bolts of bureaucratic reform, not just salary increase

Pushing the nuts and bolts of bureaucratic reform,

not just salary increase

Wahyudi Kumorotomo ;  A Professor of Public Policy and Management at Gadjah Mada University, Yogyakarta

JAKARTA POST, 31 Agustus 2012

Since the beginning of his second term in office, President Susilo Bambang Yudhoyono has put bureaucracy reform forward as one of his 11 development priorities. The grand design of bureaucratic reform for 2010–2025 was laid out in the government regulation (PP) No. 81/2010. 

The Administrative Reforms Ministry has been reassigned to accommodate the importance of reform initiatives. The National Steering Committee for Bureaucracy Reform was established through Presidential Decree (Keppres) No. 14/2010. The Administrative Reforms Ministry even formulated a roadmap for reform and technical policies, such as the moratorium on recruitment for public servants, which is in effect until end of 2012.

Nevertheless, the Indonesian public’s negative perception of the bureaucracy persists. Cases of corruption involving regents and mayors, mid- and low-ranking officials at the Taxation Directorate General have made national headlines. Meanwhile, the routine spending on bureaucracy at all levels has been on a steady increase over years in order to improve remuneration although public officials’ performance has stagnated and the quality of services has declined.

For sure, there are sporadic improvements in public services initiated by local leaders. Bondowoso and Jember regents vowed to replace corrupt and incompetent officials as well as underperforming civil servants. 

They required higher echelon officials to sign an integrity pact before assuming strategic posts. Departing from the mainstream policy, they sent a message that public officials should not be given the assurance of lifetime employment and all its perks. 

Popular Surabaya Mayor Tri Rismaharini initiated an integrated office to issue permits, a policy that has helped East Java boost foreign direct investment from Rp 2.8 trillion in 2010 to Rp 17.6 trillion in 2011 (The Jakarta Post, June 8, 2012). There were also cases of best practices in electronic government in Sragen, urban resettlement in Surakarta and agricultural revitalization in North Luwu, West Sulawesi. 

Such encouraging cases, however, constitute the exception rather than the rule. They were initiated by individual local leaders and have no direct links to national-level policies on bureaucracy reform. 

Having been effective for two years, the “grand design” for bureaucracy reform has not significantly changed the general characteristics of the Indonesian bureaucracy. The quality of public services remains poor, organizations are still over-staffed and the general perception in the public’s view remains negative. 

This sub-standard performance is perpetuated by the worrying trend of more financial resources made available for and absorbed by public servants. From the total government expenditure of Rp 954.1 trillion in the 2012 budget, Rp 215.7 trillion (22.6 percent) was allocated for salaries, up from 20.1 percent in the previous fiscal year. 

The Home Ministry reported that 293 or 61 percent of the country’s 497 regional governments spent more than a half of their budget on public officials’ salaries (Kompas, May 3, 2012). 

Therefore, it is high time to carry out bureaucratic reform in Indonesia from the nuts and bolts. The grand design is not workable without a clear vision of the national leaders and a shrewd judgment on strategies to tackle the problems. 

At present, the Administrative Reforms Ministry has initiated nine acceleration programs, ranging from the open recruitment and promotion system, remuneration system, to assets and wealth report systems. 

All of them have to be supported by strong commitment from government agencies at the national, provincial as well as district levels. For example, the policy to limit personnel expenditures up to 50 percent of the local budget must be implemented with appropriate rewards and punishments. The policy to increase remuneration has to go together with a performance-based pay system rather than the current system of entitlements. 

To ensure that all the technical measures work, three strategic issues have to be tackled.

First, it is fundamental to sever the destructive connection between politics and the bureaucracy. Issues of the bureaucracy in Indonesia have been more complex because administrative positions are co-opted by political interests, which in turn trigger political corruption. The President appointed 17 of 34 ministers from the elites of parties in his governing coalition. 

It would not be a problem if the “political” ministries did not intervene with appointments and administrative procedures in the bureaucracy. During the two terms of Yudhoyono’s administration, however, the opposite has occurred. 

The President has appealed to ministers not to pursue their own narrow political interests at the expense of the public interest, but his call has fallen on deaf ears. The President could have done more by continually evaluating the ministers’ performance, especially on whether their policies jeopardized bureaucratic neutrality, and impose penalties if necessary. 

It is also essential to cultivate a mind-set of reform among ministries that manage the portfolio for bureaucracy reform, including the Administrative Reforms Ministry, Home Ministry, Finance Ministry and the National Development Planning Ministry.

After many ideas for reform have been proposed, most of decision makers apparently have forgotten the caveat to “reform the reformers”. This argument is substantiated when, for example, we look to the Administrative Reforms Ministry’s current resistance to the bill on the national civil service. 

If strategic decision makers in the ministry do not have confidence in progressive ideas for merit-based recruitment as formulated in the draft law, how can they convince other government agencies to carry out the same reforms?

Finally, all the efforts to push for reform have to be linked with the ultimate goal of creating accountable governance. The 4.7 million public servants should be enough to carry out public services if they are competent and are made accountable to the public. 

Unfortunately, there is a lack of capable staff in many positions, leaving the relatively capable officials overloaded in their duties. 

The increases in remuneration have to be linked to real performance, regular supervision of each official and strict penalties against corruption, and decision makers should not hesitate to dismiss non-performing officials. ●