Wujud Negara Kesejahteraan

Wujud Negara Kesejahteraan Mulyadi Sumarto  ;   Dosen dan Peneliti Senior di UGM, World Social Science Fellow di International Social Science Council, Paris

                                                    KOMPAS, 08 November 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Janji mendirikan negara kesejahteraan (welfare state) pernah disampaikan salah satu ketua partai politik terbesar dan tertua di Indonesia ketika ia mengunjungi Universitas Gadjah Mada pada masa kampanye Pemilu 2014. Ia menyatakan, andai partainya menjadi pemenang dan dirinya terpilih menjadi presiden, ia akan mewujudkan mimpi menjadi negara kesejahteraan dalam waktu 30 tahun, yaitu pada tahun 2045. Ia akan mewujudkan mimpi itu dengan cara membangun daerah pinggiran, daerah pedesaan yang berbasis pertanian. Namun, partainya bukan menjadi pemenang dan dia juga tidak terpilih sebagai presiden sehingga sulit menagih janji tersebut. ”Mimpi” mengharapkan kehadiran negara kesejahteraan pada tahun 2045 juga disampaikan Sulastomo, salah seorang yang memberikan jasa besar dalam pengembangan Sistem Jaminan Sosial Nasional (SJSN), dalam artikelnya, ”Mimpi Negara Kesejahteraan” di Kompas (26/10). Tahun 2045, baginya, menjadi periode penting karena Indonesia telah membangun perekonomiannya genap selama 100 tahun. Bagi Sulastomo, mimpi itu bisa diwujudkan karena Indonesia telah menjalankan SJSN. Mimpi politisi dan Sulastomo akan kehadiran negara kesejahteraan merupakan refleksi keinginan banyak pihak untuk mendirikan negara kesejahteraan. Namun, cukupkah membangun negara kesejahteraan hanya dengan membangun negara dari pinggiran dan dengan cara menjalankan SJSN? Seberapa jauh komitmen pemerintah dari zaman Presiden Soekarno sampai Joko Widodo pada upaya mewujudkan mimpi tersebut? Wajah ideal negara kesejahteraan Mimpi tentang negara kesejahteraan merupakan harapan yang rasional karena warga negara yang tinggal di negara tersebut memiliki hidup yang sejahtera dan bahagia. Di antara sekian banyak negara kesejahteraan yang beradadi kawasan Eropa, Amerika, dan Australia, negarayang dianggap paling berhasil menghadirkan kesejahteraan bagi masyarakatnya adalah Denmark dan Swedia. Hal itu ditandai dengan fakta bahwa dua negara ini selalu menempati urutan tertinggi dalam pencapaian indeks kebahagiaan (happiness). Indeks kebahagiaan tersebut mencakup pendapatan, pekerjaan, pendidikan, kesehatan, perumahan, keseimbangan kerja dan kehidupan sosial, keamanan, jaringan sosial, kepuasan hidup, serta pelibatan masyarakat (civic engagement). Ini terjadi tak secara kebetulan karena negara ini punya komitmen besar dalam mewujudkan kesejahteraan bagi warga negaranya yang ditunjukkan dengan alokasi jumlah anggaran yang besar untuk membiayai program-program kesejahteraan dalam bentuk perlindungan sosial. Dalam tiga tahun terakhir, misalnya, Denmark mengeluarkan anggaran rata-rata setiap tahunnya sebesar 28.93 persen dan Swedia setinggi 27.06 persen dari produk domestik bruto (PDB) mereka. Angka tersebut jauh lebih tinggi dibandingkan negara kesejahteraan lain, seperti Australia dan Amerika, yang masing-masing hanya 18,53 persen dan 18,57 persen. Dengan anggaran sebesar itu, Pemerintah Denmark dan Swedia mampu membiayai beberapa bentuk program perlindungan sosial, seperti jaminan kesehatan, pensiun, dan tunjangan pengangguran. Perlindungan sosial itu diberikan kepada semua warga negara secara cuma-cuma tanpa membedakan status sosial-ekonomi mereka. Ini semua mungkin terjadi karena sistem politik dan ideologi yang berlaku mendukung realisasi kebijakan sosial tersebut. Perkembangan kebijakan sosial di Denmark dan Swedia sangat ditentukan kedekatan hubungan antara partai politik dengan petani dan buruh. Afiliasi politik di antara mereka memungkinkan gerakan politik-ideologi untuk memperjuangkan kesejahteraan di semua kelas social tanpa ada perbedaan. Proses menjadi negara kesejahteraan di dua negara itu memerlukan waktu panjang. Pemerintah Denmark telah menjalankan program pensiunpada tahun 1891 dan Pemerintah Swedia merealisasikan program asuransi kesehatan pada tahun yang sama. Jauh sebelum itu, pada awal 1700-an di Swedia telah berkembang upaya peningkatan kesejahteraan sosial yang dilakukan organisasi-organisasi gereja. Sejarah paling panjang pengembangan negara kesejahteraan terjadi di Inggris. Cikal bakal negara kesejahteraan di Inggris telah muncul lebih dari 400 tahun lampau, yakni melalui pengesahan aturan hukum yang menjadi basis distribusi kesejahteraan pada tahun 1601. Melalui aturan itu, Pemerintah Inggris mendistribusikan perlindungan sosial berupa bantuan pangan, sandang, dan tempat tinggal untuk masyarakat miskin. Membangun negara kesejahteraan Model negara kesejahteraan yang dipraktikkan Denmark dan Swedia merupakan wajah negara kesejahteraan yang paling ideal. Dalam waktu dekat, Indonesia belum akan mampu mewujudkan mimpi menjadi negara kesejahteraan seperti yang dipraktikkan di kedua negara tersebut karena perbedaan kondisi ekonomi, politik-ideologi, dan latar belakang kelembagaan dalam distribusi kesejahteraan. Problem yang paling sederhana, di aspek ekonomi misalnya, kapasitas finansial Indonesia masih sangat terbatas dalam membiayai program kesejahteraan yang mencakup jaminan kesehatan, pensiun, tunjangan pengangguran untuk semua warga negara. Dalam pembiayaan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Kesehatan, pemerintah hanya mampu menanggung biaya untuk pegawai negeri, tentara, dan rumah tangga miskin. Pegawai swasta dan pekerja sektor informal tidak miskin tidak ditanggung pemerintah. Keterbatasan kapasitas finansial ini bertambah rumit karena pemerintah mengalami defisit anggaran. Defisit anggaran terjadi karena kesalahan manajemen kepesertaan dalam program BPJS Kesehatan. Pada tahun 2014 defisit mencapai Rp 1,94 triliun dan pada tahun 2015 sebesar 5,85 triliun. Pada tahun ini, defisit itu diperkirakan mencapai lebih dari Rp 7 triliun. Dari pemerintahan Presiden Soekarno hingga pemerintahan Presiden Joko Widodo, rata-rata belanja tahunan pemerintah untuk program perlindungan sosial belum mencapai 1 persen PDB. Salah satu persentase tertinggi terjadi pada tahun 2006, di mana persentase tersebut mencapai hampir 1 persen karena pemerintah menjalankan program bantuan langsung tunai (BLT) selama sembilan bulan pada tahun tersebut. Fakta ini menunjukkan bahwa komitmen pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan masyarakat belum begitu tinggi. Isu politik juga problematik. Selama ini belum terlihat ada kesamaan pemikiran atau kedekatan pandangan ideologis mengenai kesejahteraan di antara partai politik dengan petani dan buruh sehingga belum ada gerakan politik yang kuat yang mampu mendorong terciptanya kebijakan sosial yang berpihak pada kesejahteraan semua lapisan masyarakat, terutama petani dan buruh. Walaupun wajah ideal negara kesejahteraan di Denmark dan Swedia tidak bisa diwujudkan dalam waktu dekat, belajar dari pengalaman negara itu bisa diketahui bahwa upaya mewujudkan mimpi negara kesejahteraan tidak sesederhana hanya membangun Indonesia dari pinggiran atau mengembangkan SJSN, seperti yang disampaikan ketua partai politik dan Sulastomo. Kompleksitas model negara kesejahteraan juga membuat upaya mewujudkan model negara ini sulit dicapai pada tahun 2045; 98 tahun pasca inisiasi program perlindungan sosial pertama di Indonesia, yaitu tunjangan kecelakaan pada tahun 1947. Yang sebaiknya dilakukan pemerintah sekarang adalah membangun fondasi yang kuat untuk mewujudkan mimpi hadirnya negara kesejahteraan. Fondasiitu perlu didukung studi-studi mendalam mengenai bentuk negara kesejahteraan, atau lebih tepatnya rezim kesejahteraan (welfare regime) (Sumarto, Kompas, 18/09/2014) yang relevan bagi Indonesia. Dengan fondasi yang kuat dan dukungan konsep rezim kesejahteraan yang kontekstual, pada saat kondisi ekonomi nasional telah memungkinkan, pemerintah bisa segera mendorong terjadinya transformasi menuju rezim kesejahteraan yang paling ideal bagi Indonesia. ●

Menalar dan Menakar Kemiskinan Mulyadi Sumarto ;   Dosen dan Peneliti Senior di Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan UGM

                                                     KOMPAS, 24 Februari 2016

                                                                                                                                                           

                                                                                                                                                           

Kemiskinan sulit dipisahkan dari perkembangan kehidupan masyarakat. Orang miskin bisa dijumpai di mana saja, termasuk di negara maju, seperti Amerika Serikat, Australia, dan negara-negara Eropa, tetapi kemiskinan kronis yang bersifat multidimensional sebagaimana yang diulas Kompas (18-21/1/2016) lebih banyak ditemukan di negara berkembang. Pada saat negara berkembang sedang mengalami penjajahan yang sarat masalah kemiskinan pada abad ke-17, negara maju telah berupaya menanggulangi kemiskinan sehingga masalah itu kini telah dilewatinya. Namun, ini bukan berarti bahwa semua program penanggulangan kemiskinan (PPK) berhasil. Sejarah realisasi PPK menunjukkan bahwa sebagian dari mereka gagal. Berbagai PPK yang diselenggarakan di kawasan Afrika, Amerika Latin, Asia, dan bekas negara sosialis di Eropa timur gagal meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Usia PPK di Indonesia relatif masih muda dibandingkan dengan pelaksanaan PPK di negara maju. Apa masalah yang dihadapi PPK di Indonesia? Apa yang perlu dilakukan pemerintah untuk menyelesaikan masalah itu? Di negara berkembang Realisasi PPK di negara berkembang tidak otonom. Ia melibatkan lembaga global, seperti UNDP, WHO, Unicef, UNESCO, Bank Dunia, dan berbagai lembaga swadaya masyarakat internasional. Di antara lembaga itu, Bank Dunia paling kuat keterlibatannya. Negara berkembang yang pernah menghadapi krisis ekonomi sehingga meminjam bantuan asing ke Bank Dunia untuk menyelesaikan krisis itu, seperti Banglades, Bolivia, Ekuador, Ghana, Hongaria, Kamboja, Meksiko, Nigeria, Peru, Filipina, dan Uganda, wajib menjalani PPK yang dianjurkan Bank Dunia. Pengelolaan PPK itu berada di bawah payung program pencocokan struktur sebagai syarat yang harus dilakukan untuk meminjam bantuan asing dari Bank Dunia. Namun, PPK gagal meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Untuk memperbaikinya, Bank Dunia memperkenalkan konsep baru yang ia sebut sebagai poverty reduction strategy paper. Ternyata itu pun menghadapi masalah serupa. Sebagian dari faktor yang menyebabkan kegagalan itu adalah kelemahan metode PPK, akurasi data, kesalahan sasaran, dan korupsi. PPK di Indonesia mengalami perkembangan yang cukup berarti sejak pemerintahan Presiden Soeharto. Selama pemerintahan Soeharto, PPK dilaksanakan melalui program pembangunan desa. Soeharto tumbang, PPK diselenggarakan dengan distribusi perlindungan sosial, pemberdayaan masyarakat, dan pengembangan usaha mikro. Sama dengan di negara berkembang lainnya, PPK di Indonesia juga tidak otonom. Ia tidak bisa melepaskan diri dari keterlibatan lembaga global, termasuk Bank Dunia, melalui program pencocokan struktur yang diwajibkannya ketika Indonesia menghadapi krisis ekonomi 1998. Sekarang, PPK di Indonesia menghadapi tiga masalah serius. Pertama, konsep PPK bersifat parsial.Dalam jangka waktu satu atau dua dekade ke depan, Indonesia diperkirakan menjadi salah satu negara industri terbesar di dunia. Dalam situasi seperti ini, Pemerintah Indonesia seharusnya telah merancang model rezim kesejahteraan yang akan diadopsi. Kalau itu sudah dilakukan, fokus dan pendekatan PPK perlu disesuaikan denganpilihan rezim tersebut. Meski demikian, desain PPK bersifat utuh, tetapi sayangnya hal itu belum dilakukan. Kedua, metode pelaksanaan PPK yang mencakup indikator kemiskinan, data kemiskinan, dan sistem pemilihan penerima PPK kurang akurat. Bank Dunia telah merekomendasikan indikator kemiskinan berupa indeks garis kemiskinan sebesar 2 dollar AS per kapita per hari. Pada saat yang sama telah dikembangkan indikator kesejahteraan yang bersifat multidimensi, yaitu dimensi ekonomi, sosial, dan politik. Kualitas hidup Salah satu contoh indikator ini adalah kualitas hidup yang dikembangkan berdasarkan pemikiran ekonom besar Amartya Sen. Indonesia menggunakan indeks garis kemiskinan hanya sebesar 1 dollar AS dan menggunakan indikator kesejahteraan berdimensi tunggal: ekonomi. Pilihan menggunakan 1 dollar AS sebagai indeks garis kemiskinan sebenarnya sangat problematik karena dua alasan, yaitu nilai uang tersebut belum tentu mampu mencukupikebutuhan pokok dan Filipina yang dianggap lebih miskin daripada Indonesia menggunakan indeks 2 dollar AS. Artinya, 1 dollar AS terlalu kecil digunakan sebagai indeks garis kemiskinan. Namun, ini bukan berarti bahwa Pemerintah Indonesia dengan sendirinya akan bersedia menerima usulan untuk meningkatkan indeks garis kemiskinan menjadi 2 dollar AS karena, dengan begitu, angka kemiskinan akan meningkat. Ini juga berlaku pada indikator kesejahteraan. Apabila Pemerintah Indonesia menggunakan indikator kesejahteraan multidimensi yang mencakup isu keamanan dan partisipasi politik, tingkat kesejahteraan masyarakat Indonesia akan turun karena di level global, Indonesia masih dianggap menghadapi masalah serius dalam keamanan dan partisipasi politik. Peningkatan angka kemiskinan dan penurunan tingkat kesejahteraan ini akan membawa pada penilaian bahwa PPK di Indonesia gagal. Pemerintah tidak suka dengan label gagal walaupun itu yang seharusnya dipilihnya. Indikator berdimensi tunggal di Indonesia digunakan untuk mengumpulkan data rumah kemiskinan guna mendistribusikan perlindungan sosial kepada rumah tangga miskin. Namun, data tersebut kurang akurat sehingga isu targeting menjadi masalah yang rumit. Bank Dunia yang telah mendampingi pelaksanaan program perlindungan sosial di Indonesia selama beberapa tahun menyatakan bahwa skor targeting program beras untuk rakyat miskin adalah 13 dari nilai skor tertinggi 100, sementara skor program bantuan langsung tunai adalah 24. Ketiga, moralitas elite politik dan birokrat masih memprihatinkan. Salah satu wujud masalah imoralitas ini, misalnya, adalah korupsi dana PPK. Secara filosofis, salah satu komitmen moral tertinggi manusia adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat, tetapi para elite pembuat kebijakan malah merampas kesejahteraan mereka melalui korupsi dana PPK. Korupsi dana PPK ini belum terungkap secara tuntas. Kasus korupsi dana bantuan sosial di Medan hanya salah satu contoh kecil dari fenomena gunung es korupsi dana PPK di Indonesia. Dalam kondisi seperti ini, pekerjaan rumah pemerintahan Presiden Joko Widodo untuk melakukan reformasi PPK tidak bisa dielakkan lagi. Ini agenda jangka panjang yang tidak bisa diselesaikan oleh pemerintahan sekarang. Namun, minimal yang bisa dilakukan pemerintahan Presiden Joko Widodo adalah membangun landasan mendasar untuk menyelesaikan ketiga masalah tersebut. ●

“Diskriminasi” dan Politisasi Jaminan Kesehatan Mulyadi Sumarto  ;   Dosen dan Peneliti Senior UGM

KOMPAS,  29 September 2014

                                                                                                                       

Tulisan Sulastomo, Ketua Tim SJSN 2001-2004, ”Kartu Indonesia Sehat dan SJSN”, yang dimuat Kompas (4/9/2014), menceritakan ihwal gagasan pemerintahan Jokowi-JK melaksanakan program Kartu Indonesia Sehat dan keterkaitannya dengan program Jaminan Kesehatan Nasional. Dengan cukup kritis, bagian awal tulisan itu mempertanyakan apakah realisasi Kartu Indonesia Sehat (KIS) akan menggantikan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN). Dua poin penting lain yang disampaikan tulisan itu adalah JKN telah dilaksanakan ”tanpa diskriminasi” dan penamaan program (KIS atau JKN) tidaklah penting, yang terpenting baginya adalah keberlanjutan program. Tulisan Sulastomo memberikan pencerahan mengenai masa depan JKN apabila pemerintahan Jokowi-JK merealisasi KIS. Namun, tulisan itu kurang tepat dalam menjelaskan isu diskriminasi. Terkait nama program, tulisan itu menyisakan pertanyaan serius karena isu politisasi Program Peningkatan Kesejahteraan Sosial (PPKS) yang mencakup jaminan kesehatan. ”Tanpa diskriminasi”? Isu diskriminasi merupakan aspek penting yang perlu dipertimbangkan dalam memilih metode distribusi kesejahteraan, yang mencakup pendekatan universal dan selektif. Pendekatan universal mendistribusikan kesejahteraan yang dibiayai oleh pemerintah kepada semua warga negara tanpa memperhatikan status sosialnya. Sementara itu, pendekatan selektif mendistribusikan kesejahteraan hanya untuk mereka yang termasuk dalam kategori miskin. Pendekatan selektif dipilih dengan alasan metode ini bersifat efisien karena tidak mendistribusikan kesejahteraan kepada semua warga negara sehingga menghemat anggaran. Namun, pendekatan ini mempertajam klasifikasi sosial karena metode ini membedakan secara tegas antara warga negara miskin sebagai penerima dan nirmiskin sebagai bukan penerima. Ini menunjukkan bahwa pemerintah memperlakukan kedua lapisan sosial tersebut secara berbeda. Perlakuan berbeda ini merupakan bentuk riil dari konsep diskriminasi. Di dalam program JKN, pemerintah membayar premi asuransi kesehatan untuk warga negara miskin secara cuma-cuma. Pemerintah membayar premi untuk pegawai negeri dan tentara karena mereka bekerja untuk pemerintah. Mereka yang bekerja di perusahaan swasta mendapatkan asuransi karena preminya dibayar oleh perusahaan itu. Sementara mereka yang tergolong tak miskin yang tak bekerja sebagai pegawai negeri, tentara, dan pekerja perusahaan swasta harus membayar premi dengan uang mereka sendiri. Ini menggambarkan JKN menggunakan pendekatan selektif. Sebagai program yang menggunakan pendekatan selektif, JKN menghadapi problem diskriminasi. Di sisi lain, pendekatan universal dipilih karena metode ini memperlakukan seluruh warga negara secara tidak berbeda. Risikonya, pemerintah harus menganggarkan biaya yang besar. Berdasarkan berbagai hasil studi (Larsen 2007; Rothstein 2005; Rothstein & Uslaner 2005) di negara kesejahteraan (welfare state) di kawasan Skandinavia, perlakuan nondiskriminatif ini meningkatkan dukungan masyarakat pada realisasi program pemerintah. Politisasi PPKS Mungkin betul yang dikatakan Sulastomo, ”apa arti sebuah nama”, kutipan terkenal dalam dialog pada Romeo dan Juliet karya William Shakespeare itu. Namun, dalam program pemerintah, nama memiliki makna politik yang sangat besar. Kasus yang terjadi di beberapa negara Amerika Latin bisa membantu menjelaskan betapa besarnya makna politik nama program. Brasil dan Meksiko telah berhasil mengembangkan PPKS.  Keberhasilan mereka telah ditiru oleh Indonesia dalam mengembangkan beberapa PPKS. Di antara keberhasilan itu, ada masalah politisasi program yang cukup kompleks. Ketika Lula da Silva terpilih sebagai presiden Brasil, dia mengganti program Bolsa Escola yang dilaksanakan pendahulunya, Fernando Henrique Cardoso, dengan program Fome Zero. Bolsa Escola bertujuan meningkatkan akses rumah tangga miskin pada pelayanan pendidikan dan kesehatan, sedangkan Fome Zero ingin mereduksi problem kelaparan.  Beberapa bulan kemudian Lula mengubah nama  Fome Zero menjadi Bolsa Familia, yang bertujuan sama dengan program Bolsa Escola. Perubahan ini dilakukan Lula karena Fome Zero gagal menjalankan misinya dan secara politis tidak akan menguntungkannya. Lula tidak akan pernah memiliki peluang memobilisasi pemilih menggunakan Fome Zero karena kegagalan program tersebut. Bukan hanya itu, Lula jua membuat kementerian baru yang ditujukan untuk mengawal realisasi Bolsa Familia. Setelah memenangi pemilu kedua, secara jujur Lula menyatakan bahwa dia berutang budi kepada Bolsa Familia karena program itu telah membantunya menempati kursi presiden untuk kali keduanya. Sama dengan yang dilakukan Lula, Ernesto Zedillo mengubah nama Pronasol yang dilaksanakan Presiden Carlos Salinas menjadi Progresa ketika Zedillo terpilih sebagai presiden di Meksiko. Nama Progresa pun diganti menjadi Oportunidades oleh Vicente Fox ketika Fox menggantikan Zedillo. Secara politis, apa yang dilakukan Lula, Zedillo, dan Fox mungkin bisa dibenarkan, tetapi secara moral seharusnya itu tidak terjadi. Distribusi kesejahteraan seharusnya untuk meningkatkan kesetaraan, memperkuat integritas sosial, dan mereduksi kemiskinan (Goodin 1999), bukan untuk mewujudkan ambisi politik. Yang penting dipikirkan oleh pemerintahan ke depan adalah bagaimana meletakkan fondasi kelembagaan yang mapan sehingga tujuan moral distribusi kesejahteraan bisa tercapai. Fondasi kelembagaan ini mencakup nama program, lembaga pelaksana program, dan aturan hukum yang mengaturnya. Dengan demikian, mulai dari pemerintahan Jokowi-JK sampai dengan pemerintahan selanjutnya, problem kelembagaan dan politisasi PPKS bisa diminimalkan. ●

Rezim Kesejahteraan Mulyadi Sumarto  ;   Dosen dan Peneliti di UGM

KOMPAS, 18 September 2014

                                                                                                                       

                                                      

DALAM dua dekade terakhir, masyarakat di negara berkembang, termasuk di Indonesia, mengalami fase perkembangan penting dalam mewujudkan kesejahteraannya. Berbagai studi (Barrientos 2004; Gough 2004; Wood 2004) menunjukkan, negara berkembang sedang menghadapi tantangan transformasi rezim kesejahteraan. Melalui transformasi yang terjadi karena peningkatan peranan negara dalam distribusi perlindungan sosial itu, hak masyarakat mendapatkan kesejahteraan bisa tercapai dengan lebih mudah. Di negara kesejahteraan (welfare state) di Eropa dan Amerika, transformasi serupa telah dialami lebih 400 dari tahun lalu melalui pengesahan Elizabethan Poor Law yang memberi mandat kepada negara untuk memberikan perlindungan sosial rumah tangga miskin. Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan (TNP2K) dan Tim Transisi Jokowi-JK yang diulas Kompas (13/08/2014) merupakan wujud peningkatan peranan negara dan aktor penting transformasi rezim kesejahteraan di Indonesia. Namun, mereka kurang memahami masalah sosial-politik yang menyertai transformasi rezim ini. Konsep rezim kesejahteraan berkembang setelah publikasi buku monumental karya Esping-Andersen pada 1990. Rezim kesejahteraan merupakan rangkaian pengaturan kelembagaan, kebijakan, dan tradisi yang memengaruhi kesejahteraan dan struktur sosial di masyarakat (Gough, 2004). Pada tahap awal, konsep rezim kesejahteraan hanya mencakup negara kesejahteraan. Negara kesejahteraan dibagi tiga kategori: liberal, konservatif, sosial-demokrat. Yang membedakan ketiga jenis negara kesejahteraan itu adalah seberapa besar peranan negara dalam memberikan kesejahteraan dalam bentuk perlindungan sosial bagi masyarakat untuk mengurangi ketergantungan mereka memperoleh kesejahteraan dari sektor privat. Pasca publikasi Esping-Andersen, berkembanglah kajian rezim kesejahteraan di negara berkembang. Sejak 1998, Indonesia mengalami transformasi rezim kesejahteraan dari rezim yang mengandalkan peranan komunitas dalam distribusi perlindungan sosial menuju pada kombinasi peranan komunitas dan negara. Sebelum 1998, pemerintah memberikan perlindungan sosial hanya kepada rumah tangga pegawai negeri dan militer. Rumah tangga yang lain mendapatkan perlindungan sosial dari sektor privat, komunitas, dan keluarga. Mulai 1998, pemerintah mendistribusikan perlindungan sosial kepada rumah tangga miskin. Peningkatan peranan pemerintah Indonesia tersebut diawali dari distribusi Jaring Pengaman Sosial (JPS), suatu persyaratan yang diwajibkan oleh Bank Dunia karena Indonesia meminjam bantuan asing dari bank tersebut untuk merespons krisis ekonomi 1998. Setelah utang dilunasi, pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono mengubah program JPS menjadi program penanggulangan kemiskinan yang dikelola di bawah TNP2K. Namun, TNP2K tidak berhasil menjalankan mandat yang diterimanya karena lembaga ini menghadapi masalah kompleks, yaitu mengelola lebih dari 50 program yang tersebar hampir di semua kementerian. Ideologi dan konflik Mungkin benar laporan yang disampaikan oleh Sekretaris Eksekutif TNP2K bahwa program perlindungan sosial dan program lainnya telah menurunkan kemiskinan walaupun itu masih bisa diperdebatkan karena pilihan indikator kemiskinan yang dipergunakannya. Hal lain yang tidak kalah pentingnya adalah implikasi sosial-politik akibat pelaksanaan program-program tersebut, yaitu terjadi konflik sosial dan praktik klientelisme yang cukup problematik. Berbagai hasil penelitian menunjukkan, program Bantuan Langsung Tunai (BLT) dan Bantuan Beras untuk Orang Miskin (raskin) telah menimbulkan konflik. Konflik tersebut mengancam modal sosial yang merupakan media yang digunakan masyarakat untuk mendistribusikan perlindungan sosial. Modal sosial telah membantu masyarakat mempertahankan hidupnya saat negara mengalami keterbatasan dalam menjangkau mereka. Pada saat yang sama, program-program tersebut telah dimanfaatkan elite politik untuk praktik klientelisme dengan cara menggunakannya untuk memperoleh dukungan politik guna memenangkan pemilihan kepala desa, pemilu legislatif, dan pemilu presiden. Munculnya konflik sosial dan praktik klientelisme ini sering terjadi dalam transformasi rezim kesejahteraan di negara berkembang. Konflik terjadi karena sistem distribusi yang memberikan perlindungan sosial secara selektif hanya kepada masyarakat miskin belum terbangun secara mapan sehingga salah sasaran dan memicu konflik. Terkait praktik klientelisme, masalah ini muncul karena masalah pemahaman ideologis partai politik (parpol) pada makna perlindungan sosial. Di tempat asalnya berkembang; di negara kesejahteraan, program perlindungan sosial berjalan seiring pertumbuhan ideologi parpol dan gerakan petani. Bagi parpol di negara tersebut, perjuangan mewujudkan perlindungan sosial dan bagaimana mendistribusikannya merupakan representasi ideologi yang dianutnya. Sementara distribusi perlindungan sosial untuk masyarakat miskin di Indonesia diawali dari program JPS. Ini program baru yang dilaksanakan secara mendadak atas desakan Bank Dunia sehingga implementasinya tidak berjalan beriringan dengan perkembangan pemahaman ideologi parpol. Keterbatasan pemahaman parpol atas makna ideologis perlindungan sosial telah mendorongnya menggunakan program tersebut untuk kepentingan jangka pendek, terutama memanfaatkannya sebagai media untuk mendapatkan dukungan politik. Sayangnya, masalah ideologi dan konflik tersebut tidak dipertimbangkan oleh Bank Dunia ketika mengintrodusir program JPS, sementara TNP2K tidak mampu mengantisipasinya. Untuk itu, tantangan pemerintah ke depan tidak hanya masalah teknik pengelolaan program, sebagaimana yang disampaikan oleh Sekretaris Eksekutif TNP2K dan Tim Transisi Jokowi-JK, tetapi juga problem yang lebih mendasar adalah keterbatasan pemahaman ideologis, minimalisasi risiko munculnya konflik, dan menjaga keberlanjutan modal sosial. ●