Rakyat Sejahtera, Siapa Peduli?

Diskusi Kompas “Membedah RUU Pemda” Rakyat Sejahtera, Siapa Peduli? KOMPAS, 27 November 2012

Pengantar: Otonomi daerah menimbulkan banyak masalah. ”Kompas” pun menggelar diskusi ”Membedah RUU Pemda” pada 7 November 2012 bekerja sama dengan Kelompok Kerja Otonomi Daerah yang terdiri dari Komite Pemantau Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD), Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran, Pusat Studi Hukum dan Kebijakan, Yappika, Urban and Regional Development Institute, serta Yayasan Inovasi Pemerintahan Daerah. Hadir sebagai pembicara Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri Djohermansyah Djohan, Ketua Panitia Khusus RUU Pemda DPR Totok Daryanto, Wali Kota Tangerang Selatan Airin Rachmi Diany, Kepala Subdirektorat Evaluasi Dana Desentralisasi Kementerian Keuangan Putut Hari Satyaka, dan peneliti LIPI Tri Ratnawati, dengan moderator Robert Endi Jaweng dari KPPOD. Hasil diskusi ditulis oleh wartawan ”Kompas” Nina Susilo, Yovita Arika, Subur Tjahjono, Tri Agung Kristanto, dan Subhan SD, yang dimuat di halaman 1, 6, dan 7. Kebijakan moratorium pemekaran daerah tahun 2009 hanya menjadi ”macan ompong”. Lima daerah otonom baru (DOB) tetap lahir tahun 2012. Padahal, mayoritas daerah hasil pemekaran berkinerja buruk, baik dalam pemenuhan layanan publik, pembangunan infrastruktur, partisipasi masyarakat, maupun pencapaian kesejahteraan rakyat. Ini soal komitmen dan keseriusan. Bayangkan saja, saat moratorium, usulan pembentukan DOB justru terus mengalir seperti air bah. Sepanjang 2009-2012, Kementerian Dalam Negeri menerima 183 usulan pembentukan DOB, terdiri dari usulan 33 provinsi, 133 kabupaten, dan 17 kota baru. DPR pun tak peduli karena setuju atas usulan lima DOB akhir Oktober 2012. Sejak Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 direvisi dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sudah terbentuk 205 DOB, terdiri dari 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota. Artinya, setiap tahun ada 20,5 daerah baru terbentuk atau setiap bulan hampir ada dua daerah baru terbentuk. Lalu mengapa daerah baru? Bukankah pemekaran daerah untuk mendekatkan pembangunan ke masyarakat? Dibandingkan cerita bahagia, dalam pemekaran daerah lebih banyak kisah mengurut dada. Pertama, berdasarkan evaluasi, kinerja mayoritas daerah baru itu ternyata buruk (80 persen), bahkan beberapa di antaranya bisa dinilai gagal. Pelayanan publik yang seharusnya semakin dekat dengan semangat otonomi ternyata tidak terwujud maksimal. Infrastruktur juga buruk, bahkan dalam banyak sektor masih bergantung pada daerah induk. Kedua, kepala daerah hasil pemilihan langsung (pilkada), yang merupakan manifestasi desentralisasi demokrasi, juga tidak memperlihatkan semangat pemerintahan bersih dan baik. Dari 863 pasangan kepala daerah-wakil kepala daerah yang terpilih sejak pilkada langsung digelar tahun 2005, ada 280 orang yang terjerat kasus hukum. Atribusinya macam-macam, bisa sebagai saksi, tersangka, terdakwa, terpidana, dan umumnya terseret kasus korupsi. Menurut Dirjen Otonomi Daerah Kemendagri Djohermansyah Djohan, jumlahnya bisa bertambah mengingat pendataan terus dilakukan. Parahnya lagi, dari jumlah pasangan kepala daerah itu, sebesar 97,4 persen justru pecah kongsi. Dari fakta tersebut terlihat jelas bahwa pilkada bukanlah sebuah alat untuk mencapai desentralisasi demokrasi dengan memilih kepala daerah yang benar-benar memikirkan rakyatnya, melainkan justru diperalat guna menyalurkan hasrat politik kelompok elite untuk menjadi raja-raja lokal. Kalau sudah demikian, siapa yang peduli tersemainya partisipasi publik di tingkat akar rumput dan tercapainya kesejahteraan rakyat? Hasil riset Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia, selama lebih dari 10 tahun, pemekaran Kabupaten Way Kanan di Lampung dan Kabupaten Landak di Kalimantan Barat, misalnya, tidak memperlihatkan pemerataan pembangunan. Pembangunan cenderung berhenti di kecamatan-kecamatan terdekat dengan ibu kota kabupaten atau di kecamatan tempat asal bupati. Di pelosok pedesaan, deru pembangunan tidak pernah terdengar. Jangankan rakyat mau sejahtera, untuk mencicipi rembesan pembangunan saja tidak pernah mereka alami. Pada era otonomi daerah, bupati/wali kota sangat powerful. ”Bisa mengeluarkan izin macam-macam, duitnya banyak, teman-temannya pengusaha besar, bisa bertemu menteri di Jakarta,” kata Tri Ratnawati dari LIPI. Dengan kekuasaan seperti itu, hubungan pemerintah pusat dan daerah harus diakui memang tidak mulus. Wakil Ketua Bidang Kerja Sama Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia yang juga Wali Kota Tangerang Selatan Airin Rachmi Diany mengakui, pembagian kewenangan yang tak jelas itu sering kali membuat daerah kesulitan. Buat masyarakat, siapa pemimpin daerahnya, dialah yang harus bertanggung jawab. Banyak persoalan memang. Salah satunya karena penyelenggaraan pemerintahan daerah tidak efektif dan tidak efisien. Karena itu, revisi UU No 32/2004 yang saat ini berada di DPR harus memberikan jaminan adanya perbaikan. Pembangunan yang baik, ujar Ketua Panitia Khusus RUU Pemda DPR Totok Daryanto, seperti pola memberikan kail, bukan ikan. Ciptakan pemerintahan yang bersih agar pembangunan bisa menyejahterakan rakyat di daerah. ●

Akhir Kisah UU Nomor 32/2004

Diskusi Kompas “Membedah RUU Pemda” Akhir Kisah UU Nomor 32/2004 KOMPAS, 27 November 2012
	Dibandingkan dengan undang-undang lain atau dengan undang-undang yang digantikannya, yakni UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah memang perkasa. Undang-undang ini dalam usia ”baru” delapan tahun sudah lebih dari 18 kali diuji materi (judicial review) di Mahkamah Konstitusi. Perkasa sebab sampai saat ini tak pernah sekali pun MK membatalkan secara keseluruhan UU Pemerintahan Daerah ini. UU No 32/2004 adalah salah satu dari sedikit UU yang sudah benar-benar teruji dalam perjalanannya mewarnai dinamika politik dan pemerintahan di negeri ini. Dari sisi usia, UU No 32/2004 lebih panjang dibandingkan dengan UU yang digantikannya. UU No 22/1999, sebagai UU pertama yang mengatur pemerintahan daerah setelah era Reformasi, hanya berumur lima tahun. Namun, UU yang mengatur pemerintahan di daerah sebelumnya, yang dibuat dalam pemerintahan Orde Baru, berusia lebih panjang. UU No 5/1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah baru diganti setelah rezim Orde Baru tumbang dengan UU No 22/1999. UU yang mengatur pemerintahan daerah sebelumnya pun tak berusia panjang, kurang dari 25 tahun. Setelah Indonesia merdeka, pemerintahan di daerah diatur dengan UU No 1/1945 tentang Peraturan mengenai Kedudukan Komite Nasional Daerah, yang setelah tiga tahun berlaku diganti dengan UU No 22/1948 tentang Pemerintahan Daerah. UU inilah yang pertama kali mengenalkan istilah pemerintahan daerah. UU No 22/1948 berumur sembilan tahun, dan digantikan dengan UU No 1/1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Setelah delapan tahun berlaku, UU No 1/1957 direvisi dengan UU No 18/1965. Namun, sembilan tahun kemudian pemerintah memecah urusan pemerintahan di daerah dan pemerintahan di desa, dengan melahirkan UU No 5/1974 yang menggantikan UU No 18/1965 serta UU No 5/1979 tentang Pemerintahan Desa. Urusan di daerah dan di desa itu akhirnya disatukan kembali dalam UU No 22/1999. Berbeda dengan UU yang mengatur pemerintahan di daerah sebelumnya, UU No 32/2004 sudah mengenalkan cara memilih kepala daerah, yaitu gubernur, bupati, dan wali kota, beserta wakilnya secara langsung. UU sebelumnya memberikan kewenangan kepada DPRD untuk menentukan kepala daerah.  Selain itu, UU Pemerintahan Daerah yang sampai tahun 2012 masih berlaku juga menetapkan adanya pembatasan masa jabatan bagi seorang kepala daerah. Bahkan, kepala daerah yang sudah dua periode memimpin tidak bisa mencalonkan diri untuk jabatan yang sama di daerah lain. Syarat seorang calon kepala daerah pun diperketat. Kondisi inilah yang membuat UU No 32/2004 acap kali diujimaterikan di MK. Bahkan, Pasal 58 Huruf (o), misalnya, yang menyatakan kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah warga negara Republik Indonesia yang memenuhi syarat serta belum pernah menjabat sebagai kepala daerah atau wakil kepala daerah selama 2 (dua) kali masa jabatan dalam jabatan yang sama, sampai 2012 sudah empat kali diujimaterikan di MK. Hasilnya, permohonan uji materi terhadap pasal itu selalu ditolak, tetapi tidak berarti keinginan seseorang untuk mencoba uji materi terhadap ketentuan itu bisa dihentikan begitu saja. UU No 32/2004 pun dianggap masih memiliki celah yang sangat besar terkait kepemimpinan di daerah itu sehingga, misalnya, seorang kepala daerah yang sudah dua periode memimpin, karena tak bisa mencalonkan diri lagi, bersedia ”turun kelas” menjadi calon wakil kepala daerah atau menjadi ”penasihat” untuk istri atau anaknya yang mencalonkan diri. Sampai hari ini, belum ada suami yang mencalonkan diri menggantikan istrinya sebagai kepala daerah. Bukan Sekadar Revisi Sebenarnya sejak ada uji materi terhadap UU No 32/2004 di MK, dan melahirkan beberapa putusan yang harus diakomodasi, pemerintah dan DPR menyadari UU Pemerintahan Daerah itu tak bisa lagi dipertahankan. Harus ada revisi terhadap UU Pemerintahan Daerah, bahkan secara menyeluruh, agar sesuai dinamika dalam masyarakat. Tidak hanya revisi parsial, sesuai putusan MK, seperti tak mengharuskan lagi seorang calon kepala daerah melepaskan atau berhenti dari jabatannya, tetapi cukup hanya nonaktif (Pasal 59 Ayat (5)). Aturan itu pernah membuat Basuki Tjahaja Purnama kehilangan jabatan Bupati Belitung Timur saat mencalonkan diri sebagai gubernur Bangka Belitung tahun 2007. Putusan MK yang mengubah aturan itu membuat sejumlah kepala daerah, termasuk, misalnya, Alex Noerdin, tak perlu kehilangan jabatan sebagai Gubernur Sumatera Selatan saat mencalonkan diri sebagai gubernur DKI Jakarta tahun 2012. Pemerintah sejak 2010 membentuk tim untuk merevisi UU No 32/2004. Namun, rancangan UU untuk memperbarui UU Pemerintahan Daerah ini baru diterima DPR dan dibahas pada April 2012. DPR pun membentuk panitia khusus untuk membahas rancangan yang diajukan pemerintah dan membuat kajian sendiri untuk melengkapi usulan pemerintah. Apalagi, dalam RUU Pemerintahan Daerah yang diajukan, pemerintah tak hanya sekadar merevisi UU No 32/2004, tetapi juga menggantinya. Banyak pengaturan dalam UU itu yang tak lagi dipertahankan dalam RUU, terutama dari usulan pemerintah. Misalnya, bupati, wali kota, atau gubernur cukup dicalonkan sendiri, tanpa wakil, karena begitulah yang sesuai Pasal 18 Ayat (4) UUD 1945, yang menyatakan kepala daerah, ialah gubernur, bupati, dan wali kota. Selain itu, untuk pemilihan gubernur, pemerintah pun mengusulkan tak perlu lagi dilakukan secara langsung, tetapi kembali melalui DPR. Usulan itu belum diterima DPR karena juga menyangkut perubahan terhadap UUD 1945 meskipun pemerintah beralasan selama ini gubernur lebih banyak berperan sebagai wakil pemerintah pusat. Masih terkait pilkada, pemerintah mengusulkan tidak cuma pembatasan, tetapi juga pengaturan terkait fenomena politik kekeluargaan atau lahirnya dinasti politik di daerah. Keluarga seorang kepala daerah yang sudah dua periode menjabat diusulkan tak bisa lagi mencalonkan diri setidak-tidaknya untuk satu periode setelah masa jabatan kepala daerah itu berakhir. RUU Pemerintahan Daerah juga mengupayakan optimalisasi prinsip uang mengikuti urusan (money follows function) karena selama ini ada 31 urusan yang sudah diserahkan pemerintah pusat kepada pemerintahan daerah, terutama di tingkat kabupaten dan kota. Pengelolaan keuangan di daerah ini memang masih menimbulkan persoalan, termasuk melahirkan korupsi di daerah, meskipun ada UU No 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah yang merupakan perubahan atas UU No 25/1999. Namun, yang kian menguatkan, bahwa RUU Pemerintahan Daerah adalah pengganti UU No 32/2004, bukan sekadar mengubah atau memperbaiki, adalah diajukannya tiga RUU secara bersamaan. Selain RUU Pemerintahan Daerah, pemerintah juga mengajukan RUU tentang Pemilu Kepala Daerah (Pilkada) dan RUU tentang Desa. Kondisi ini seperti kembali pada era pemerintahan Orde Baru yang memisahkan pemerintahan di daerah dan pemerintahan di desa.  RUU Pemerintahan Daerah hanya mengatur hal-hal umum terkait pilkada dan pemerintahan di desa, yang selanjutnya dirinci dalam UU tersendiri. Walaupun demikian, bukan berarti jika RUU Pemerintahan Daerah akhirnya diundangkan, tak akan ada lagi uji materi terhadap UU itu di MK. Juga UU Pilkada dan UU Desa akan mulus, tak ada uji materi, sampai tiba saatnya direvisi atau diganti. Selama hasrat berkuasa masih menguasai manusia, UU Pemerintahan Daerah yang diharapkan diundangkan tahun depan akan terus diuji di MK untuk melihat kesesuaiannya dengan dinamika masyarakat, dan masih adakah celah yang bisa dipersoalkan oleh berbagai pihak. ●

Perbaiki Kualitas Demokrasi

Diskusi Kompas “Membedah RUU Pemda” Perbaiki Kualitas Demokrasi KOMPAS, 27 November 2012

Usulan pemerintah untuk mengubah sistem pemilihan umum kepala daerah, dari dipilih langsung oleh rakyat menjadi dipilih tidak langsung lewat DPRD, dinilai tidak akan menyelesaikan permasalahan yang menjadi dasar pemerintah mengusulkan perubahan tersebut. Justru bisa jadi menimbulkan masalah baru. Paling tidak, pilkada secara tidak langsung lewat DPRD sebagaimana diusulkan pemerintah dalam Rancangan Undang-Undang Pemilihan Kepala Daerah (RUU Pilkada) yang merupakan bagian dari revisi UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah tidak akan menyelesaikan masalah besarnya, yaitu biaya politik pilkada. Biaya politik inilah yang menjadi sumber masalah banyaknya kepala daerah terjerat kasus hukum, terutama korupsi. Di tengah kondisi buruknya kinerja partai politik saat ini, sulit rasanya memercayakan pilkada kepada DPRD. Cara tersebut dinilai hanya akan mengembalikan ”politik dagang sapi” secara eksklusif antara anggota-anggota DPRD atau partai politik dan para calon kepala daerah. Dengan asumsi anggota DPRD ”memasang tarif” Rp 1 miliar per anggota, jika dibutuhkan 30 suara untuk terpilih, calon kepala daerah harus menyediakan dana sebesar Rp 30 miliar untuk anggota DPRD saja. Belum lagi biaya-biaya lainnya, seperti untuk membeli kendaraan politik. Sistem Baru Besarnya biaya tersebut mungkin tak akan beda jauh dengan biaya pilkada secara langsung selama ini yang disebut setiap calon paling tidak harus menyediakan Rp 60 miliar agar dapat terpilih. Uang tersebut untuk membeli kendaraan politik/dukungan partai politik, pengadaan alat peraga kampanye, biaya tim sukses, honor saksi di tempat pemungutan suara, dan bantuan untuk masyarakat atau lembaga sosial. Dengan perhitungan gaji gubernur sekitar Rp 8,6 juta per bulan atau Rp 516 juta selama lima tahun, ditambah pendapatan upah pungut yang sekitar Rp 34 juta-Rp 90 juta per bulan atau Rp 2,04 miliar-Rp 5,4 miliar selama lima tahun, tidak akan cukup untuk menutup modal saat mencalonkan diri tersebut, baik dalam pemilihan secara langsung maupun tidak langsung. Hal ini tak akan dapat mengatasi masalah banyaknya kepala daerah yang bermasalah secara hukum, terutama korupsi. Berdasarkan data Kementerian Dalam Negeri, dari 863 pasangan kepala daerah yang terpilih secara langsung dari tahun 2005 hingga November 2012, sebanyak 280 orang atau 16,2 persen di antaranya terjerat masalah hukum, terutama korupsi (83 persen). Mungkin sistem baru yang ditawarkan pemerintah dalam RUU Pilkada, dengan pilkada secara langsung menggunakan sistem monoeksekutif, yaitu hanya memilih gubernur, akan mencegah masalah ”pecah kongsi” yang terjadi pada hampir semua pasangan kepala daerah saat ini (sekitar 97 persen dari 863 pasangan kepala daerah). Namun, masalah baru bisa saja timbul, yaitu memecah belah birokrasi karena kepala daerah akan memilih wakilnya dari kalangan birokrat. Sistem pemilihan monoeksekutif tersebut juga diusulkan diterapkan dalam pemilihan wali kota meski dalam hal ini wali kota tetap dipilih secara langsung. Semangat RUU Pilkada untuk memperbaiki sistem pilkada, termasuk penyalahgunaan anggaran oleh petahana (incumbent) dan mencegah maraknya ”politik dinasti” selama ini, memang patut diapresiasi. Namun, jangan sampai upaya perbaikan tersebut justru menyebabkan kemunduran demokrasi karena menempatkan masyarakat yang selama ini berperan menentukan pemimpinnya hanya sebagai ”penonton”. Demokrasi dalam pilkada selama ini memang mahal. Namun, bukan berarti untuk mengatasinya dengan menghilangkan hak rakyat untuk menentukan pemimpinnya. Pilkada langsung merupakan sistem terbaik saat ini di tengah segala kekurangannya. Sistem ini merupakan perwujudan kedaulatan rakyat sebagai bentuk konkret dari demokrasi di daerah. Praktik politik uang yang marak terjadi dalam pilkada dan tumbuh suburnya politik dinasti yang menyimpang dari nilai-nilai demokrasi bukan alasan tepat untuk mengubah sistem pilkada. Mengembalikan pilkada kepada DPRD sama saja dengan lari dari masalah dan hanya memindahkan masalah dari satu tempat ke tempat lainnya, misalnya, politik uang akan berpindah dari antara calon dengan rakyat ke calon dengan anggota DPRD. Praktik-praktik semacam itu harus diatasi dengan cara memperbaiki kualitas demokrasi dan menumbuhkan semangat birokrasi yang sehat. Dan, ini perlu terus diupayakan oleh pemerintah dan segenap komponen bangsa Indonesia secara bersama-sama dan saling melengkapi. Upaya yang bisa dilakukan, misalnya, dengan menyederhanakan tata cara pemilihan, terutama dalam tata cara dan sistem kampanye. Untuk menghemat biaya kampanye yang selama ini besar, misalnya, dapat dilakukan dengan cara pemerintah memfasilitasi kampanye melalui media elektronik. Selain itu, kampanye juga tidak perlu mengerahkan massa pemasangan atribut kampanye, seperti spanduk, di tempat-tempat umum. Satu hal penting yang harus dilakukan adalah pendidikan politik kepada masyarakat yang juga menjadi tanggung jawab pemerintah, partai politik, dan termasuk media. Partai politik juga harus membenahi diri, terutama dalam sistem perekrutan dan pengaderan, agar juga dapat melahirkan pemimpin yang berkualitas. ●

Uang Mengikuti Fungsi

Diskusi Kompas “Membedah RUU Pemda” Uang Mengikuti Fungsi KOMPAS, 27 November 2012

Setiap tahun, pemerintah pusat menaikkan dana yang ditransfer ke daerah seiring dengan meningkatnya kebutuhan daerah. Namun, apakah dana yang ditransfer ke daerah itu telah digunakan untuk sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat? Dalam komposisi belanja Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), daerah menerima alokasi anggaran yang dikenal sebagai ”anggaran transfer ke daerah”. Anggaran transfer ke daerah tersebut merupakan wujud desentralisasi fiskal. Dari data anggaran transfer ke daerah tahun 2006-2013 Kementerian Keuangan terlihat bahwa dana yang disalurkan ke daerah terus meningkat hingga lebih dua kali lipat. Tahun 2006 transfer ke daerah sebesar Rp 226,179 triliun. Pada APBN 2013, transfer ke daerah dianggarkan Rp 528,63 triliun. Porsi transfer ke daerah itu hampir sepertiga (31,4 persen) dari keseluruhan belanja pemerintah APBN 2013 sebesar Rp 1.683 triliun. Anggaran transfer ke daerah itu terdiri dari dua bagian, yaitu (a) dana perimbangan serta (b) dana otonomi khusus dan penyesuaian. Dana perimbangan terdiri dari dana bagi hasil pajak dan sumber daya alam, dana alokasi umum (DAU), dan dana alokasi khusus (DAK). Dana otonomi khusus disalurkan hanya di tiga provinsi, yaitu Aceh, Papua, dan Papua Barat. Dana bagi hasil dihitung berdasarkan persentase tertentu untuk memenuhi kebutuhan daerah. Dana alokasi umum ditujukan untuk pemerataan kemampuan keuangan daerah guna mendanai kebutuhan daerah. Dana alokasi khusus ditujukan mendanai kegiatan khusus di daerah, tetapi sesuai prioritas nasional. Dana penyesuaian adalah dana yang dialokasikan untuk membantu daerah dalam menjalankan kebijakan tertentu. Sekretaris Tim Revisi Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dari Kementerian Keuangan, Putut Hari Satyaka, mengemukakan, Kementerian Keuangan mengikuti konsep ”uang mengikuti fungsi” (money follows function) untuk menyalurkan uang ke daerah. Maksudnya adalah anggaran dialokasikan berdasarkan fungsi atau urusan pemerintahan masing-masing tingkatan, seperti diatur dalam Undang- Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sebanyak 31 urusan pemerintahan diserahkan kepada daerah otonom. Anggaran yang transfer ke daerah itu sebetulnya tidak terlalu memadai bagi daerah untuk melaksanakan urusan sebanyak itu. Namun, urusan yang diserahkan kepada daerah tersebut terlalu normatif, tidak detail, sehingga lebih sering menyebabkan munculnya wilayah abu-abu. Pengaturan urusan pada Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota juga dinilai belum terlalu detail. Karena sangat normatif, siapa yang berwenang mengelola dana menjadi abu-abu. Akibatnya, terjadi tumpang tindih pendanaan. Besarnya belanja pegawai merupakan isu utama masalah keuangan daerah. Putut memaparkan data, dari keseluruhan belanja Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), rata-rata 46 persen dipakai untuk belanja pegawai. Rata-rata belanjanya lebih besar di tingkat kabupaten dan kota, yaitu 56 persen. Bahkan, ada daerah yang belanja pegawainya mencapai 75 persen dari keseluruhan belanja APBD, yaitu Kabupaten Klaten dan Karanganyar di Jawa Tengah. Sekretaris Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (Fitra) Yuna Farhan mengajukan data lain. Pada tahun 2011 sebanyak 298 dari 491 daerah (60,7 persen) belanja pegawainya di atas 50 persen dari keseluruhan belanja APBD. Pada tahun 2012 jumlah itu meningkat, ada 302 dari 491 daerah (61,5 persen) yang belanja pegawainya di atas 50 persen dari keseluruhan belanja APBD. Bahkan, ada 11 daerah yang belanja pegawainya 70 persen dari keseluruhan belanja. ”(Ke-11) daerah itu terancam bangkrut,” kata Yuna. Kondisi ini tidak menyehatkan APBD. Ibaratnya, uang tidak lagi mengikuti fungsi, uang sekarang mengikuti orang. Pemerintah pusat kehilangan kontrol atas struktur belanja yang tidak sehat di daerah tersebut. Belanja modal kecil Besarnya belanja pegawai ini tentu akan mengurangi belanja barang dan belanja modal yang penting untuk pembangunan di daerah. Litbang Kompas pernah menghitung, komposisi belanja modal pada kurun waktu 2007-2011 makin lama makin kecil. Belanja modal di atas 50 persen dari total belanja APBD dilaksanakan 40 dari 420 daerah (9,5 persen). Jumlah itu terus berkurang, hingga tinggal 7 dari 491 daerah (1,4 persen) yang belanja modalnya di atas 50 persen dari total belanja APBD tahun 2011. Sebaliknya, belanja modal di bawah 25 persen dari total belanja APBD justru meningkat. Pada 2007 terdapat 129 dari 420 daerah (30,7 persen) yang belanja modalnya kurang dari 25 persen dari total belanja APBD. Jumlah itu terus bertambah, hingga mencapai 318 dari 491 daerah (64,8 persen) pada tahun 2011. Tingginya belanja pegawai dan kecilnya belanja modal itu akan mengurangi makna dari tujuan otonomi daerah yang ingin meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat daerah. ”Bagaimana mau meningkatkan kesejahteraan daerah kalau hanya 30 persen belanja untuk pelayanan publik,” ujar Yuna. Masalah lain yang menyebabkan dana ke daerah kurang efektif untuk pembangunan adalah pemekaran daerah. Proses pemekaran daerah terlalu mudah melalui pembentukan undang-undang. Pemekaran daerah tersebut menyebabkan kompleksitas anggaran di daerah menyangkut kapan dana desentralisasi itu disalurkan ke daerah pemekaran. Salah satu penyebab yang mendorong pemekaran daerah itu adalah dalam DAU ada formula gaji pegawai. Alokasi dasar penghitungan dana alokasi umum dihitung berdasarkan data jumlah pegawai negeri sipil daerah dan besaran gaji pegawai tersebut. Formula gaji pegawai dalam DAU tersebut ditafsirkan seolah-olah pemerintah pusat menjamin gaji pegawai. Padahal, kata Putut, tidak demikian. Alokasi dasar dalam DAK tidak dimaksudkan untuk menutup seluruh kebutuhan belanja gaji pegawai, terlebih untuk daerah yang memiliki kapasitas fiskal tinggi. Belum lagi masalah kualitas sumber daya manusia yang mengelola keuangan daerah. Putut memberikan contoh kualitas pejabat pembuat komitmen anggaran di daerah. Jika ada 30 pejabat mengikuti tes, hanya satu orang yang lulus. Bahkan, sering tidak ada yang lulus atau sengaja tidak meluluskan diri. Pejabat pembuat komitmen takut dengan konsekuensi hukum jika salah mengelola anggaran daerah. Dari berbagai masalah desentralisasi fiskal itu, sejumlah usulan diajukan untuk memperbaikinya. Ketua Panitia Khusus RUU Perubahan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dari Fraksi Partai Amanat Nasional Totok Daryanto mengajukan usul agar dalam revisi diatur kewenangan yang memungkinkan daerah meningkatkan pendapatan asli daerah (PAD). Namun, Wakil Ketua Asosiasi Pemerintah Kota Seluruh Indonesia Airin Rachmi Diany mengingatkan, pengalaman selama ini menunjukkan bahwa semakin tinggi PAD, nilai DAU cenderung diturunkan. Akibatnya, daerah cenderung tidak ingin meningkatkan PAD. Padahal, DAU sangat diperlukan daerah untuk pembangunan. Airin Rachmi Diany, yang juga Wali Kota Tangerang Selatan, mengusulkan dinaikkannya dana insentif daerah bagi daerah yang berprestasi dalam hasil audit, penyelesaian APBD tepat waktu, penyelesaian laporan keuangan, atau peningkatan indeks pembangunan manusia. Dana insentif daerah itu dapat menjadi pendorong daerah untuk meningkatkan kinerja. Guna menekan belanja pegawai, Yuna sepakat dengan upaya membatasi belanja pegawai maksimal 50 persen dari keseluruhan belanja APBD. Namun, perlu tetap didasarkan pada karakteristik daerah masing-masing, jumlah penduduk, dan luas wilayah. Ukuran-ukuran juga diperjelas, yaitu pencapaian standar pelayanan minimum. Kementerian Keuangan mengusulkan revisi UU No 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dapat dilakukan terlebih dahulu di DPR, untuk memperjelas urusan pemerintah daerah. Dengan demikian, revisi UU No 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah dapat disinkronisasi dengan UU No 32/2004. Dari berbagai diskusi tersebut, sedikitnya ada lima hal yang perlu diperbaiki dalam revisi UU No 33/2004. Pertama, mengendalikan pemekaran daerah dengan pembentukan daerah persiapan selama dua tahun. Kedua, perlunya sertifikasi jabatan tertentu dalam pengelolaan keuangan daerah. Ketiga, mengendalikan belanja pegawai di daerah. Keempat, perlunya mekanisme pengawasan yang tegas berikut mekanisme penghargaan dan sanksi terhadap pengelolaan keuangan daerah. Kelima, reformulasi sumber pendanaan APBD. ●

Gula-Gula di Balik Pemekaran

Diskusi Kompas “Membedah RUU Pemda” Gula-Gula di Balik Pemekaran KOMPAS, 27 November 2012

Suseno, petani kopi dari Kecamatan Kebawetan, Kabupaten Kepahiang, Bengkulu, berharap ada pemekaran desa. Sederhana saja, bila desanya dimekarkan, akan ada anggaran khusus untuk desa induk ataupun desa baru. Uang itu akan membantu kelompok-kelompok tani mengembangkan usaha perkebunan kopi dan pengolahan kopi luwak. Ternyata, tak hanya di tingkat elite, masyarakat pun mulai paham pemekaran yang membawa ”gula-gula” bernama anggaran. Ini jadi semacam penawar dahaga setelah selama ini desa-desa di pelosok Indonesia tidak tersentuh karena pembangunan tidak merata. Selama ini pembangunan lebih banyak di Jawa dan wilayah perkotaan. Anggaran hanya dikuasai segelintir elite. Rakyat di wilayah yang jauh dari pusat pemerintahan terpinggirkan, baik pada akses pendidikan, layanan kesehatan, layanan administrasi kependudukan, dan akses ekonomi. Ketika keran pemekaran dibuka setelah reformasi, daerah-daerah otonom baru tumbuh bak cendawan pada musim hujan. Direktur Jenderal Otonomi Daerah Kementerian Dalam Negeri Djohermansyah Djohan menyebutkan, sejak merdeka sampai 2009, hanya terbentuk 319 daerah otonom. Namun, dalam 10 tahun setelah reformasi, sudah terbentuk 205 daerah otonom baru (DOB). Tidak itu saja, dalam paripurna DPR bulan lalu, disetujui pula pembentukan satu provinsi dan empat kabupaten baru. Kini, setidaknya ada 10 calon daerah baru masih menunggu pembahasan di DPR. Di Kemendagri, bahkan sudah diusulkan 33 calon provinsi dan 150 calon kabupaten/kota baru. Sejauh ini DOB tidak menyelesaikan masalah. Pembangunan yang terlihat sebatas gedung-gedung infrastruktur pemerintahan. Seperti di Kabupaten Bengkulu Tengah dan Kepahiang yang masing-masing baru berusia empat dan delapan tahun, pembangunan infrastruktur pemerintahan dan layanan publik belum rampung. Masyarakat masih berjuang sendiri-sendiri untuk mengisi perut. Dalam studi Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah pada 2011, menurut Direktur Komite KPPOD Robert Endi Jaweng, bahkan untuk DOB yang sudah berusia 10 tahun, pembenahan masih belum beranjak dari infrastruktur bangunan dan sumber daya manusia. Gula-gula berupa kesejahteraan dan pelayanan publik yang lebih baik tidak semanis yang dibayangkan. Pemekaran pun dilihat lebih berlatar kepentingan politik para elite. Daerah pemekaran berarti peluang menjadi kepala daerah dan anggota DPRD di wilayah baru. Lapangan kerja baru sebagai pegawai negeri sipil juga terbuka. Anggaran pun tersendiri dari APBN. Proyek pembangunan gedung dan jalan akan lebih banyak. Peluang untuk melebarkan pengaruh politik terbuka menjelang pemilu. Syarat-syarat berupa kajian potensi daerah, kemampuan fiskal, batas jumlah dan kualitas penduduk, serta batas geografis bisa diatur. Kajian akademik kerap menjadi stempel legitimasi kelayakan calon DOB. Aspirasi masyarakat tidak jelas lagi, apakah benar-benar merepresentasikan keinginan warga secara keseluruhan atau segelintir warga saja. Akibatnya sangat mudah ditebak, yakni tiada perubahan signifikan dalam kehidupan warga. Namun, desakan untuk pemekaran wilayah mengalir deras. Masalah tidak berakhir ketika DOB berdiri dan pemerintahan berjalan. Wali Kota Tangerang Selatan Airin Rachmi Diany dalam diskusi tentang RUU Pemerintahan Daerah di kantor harian Kompas, Jakarta, Rabu (7/11), mengatakan, setelah empat tahun berdiri, Tangerang Selatan belum menerima aset dari daerah induknya, Kabupaten Tangerang. Konflik batas wilayah memang sering terjadi. Penempatan ibu kota tidak matang. Karena itu, kriteria dan persiapan wilayah yang akan dipisahkan itu semestinya lebih antisipatif dengan berbagai masalah tersebut. Peneliti LIPI, Tri Ratnawati, bahkan mengatakan, semestinya indikator kekurangan suatu daerah, seperti tingkat kemiskinan, angka buta huruf, dan jumlah pengangguran, harus disertakan dalam proposal pembentukan DOB. Ini memaksa elite daerah lebih siap meningkatkan kualitas hidup rakyatnya bila DOB disahkan. Keberhasilan pemekaran juga lebih mudah diukur. Di sisi lain, pengetatan pemekaran wilayah bisa diatur melalui instrumen perimbangan keuangan. Kepala Subdirektorat Evaluasi Dana Desentralisasi Ditjen Perimbangan Keuangan Kementerian Keuangan Putut Hari Satyaka menjelaskan, dalam Revisi UU No 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan, pemberian dana alokasi umum direformulasi. Salah satu instrumen penghitung dana alokasi umum (DAU) adalah jumlah pegawai negeri sipil (PNS). Seakan-akan pemerintah pusat menjamin gaji PNS. Daerah pun tidak ragu memekarkan diri. Sebaliknya, perlu didorong supaya daerah yang akan mekar siap dengan pendapatan asli daerah. Demikian pula daerah induk, jangan sampai kehilangan sumber pendapatan dan mati setelah ditinggalkan anaknya. Setelah pemekaran, kata Putut, diharapkan Kemkeu bisa memantau secara periodik bersama Kemendagri. Bila kinerja keuangan DOB buruk, bimbingan dan asistensi bisa dilakukan. Bila tidak membaik, daerah yang baru dimekarkan bisa digabungkan kembali. Supaya DOB yang terbentuk mampu berdiri dan menjalankan fungsinya pada masyarakat, menurut Djohermansyah, diperlukan masa persiapan 2-3 tahun. Hal ini diterapkan pada pembentukan DOB di masa Orde Baru. Depok, Kota Tangerang, dan Kota Bekasi, misalnya, menjadi kota administratif sebelum benar-benar berdiri sendiri. Masa persiapan calon DOB ini cukup ditetapkan dengan peraturan pemerintah. Ketika tidak layak untuk menjadi DOB, pemekaran mudah dibatalkan. Berbeda dengan pembentukan DOB yang disahkan dalam UU, penggabungan kembali daerah pemekaran ke induk menjadi lebih rumit. Berbagai upaya antisipatif ini bisa diterapkan. Namun, untuk ratusan DOB yang sudah terbentuk, semestinya ada pengawasan dan pembenahan. Kemendagri, kata Tri Ratnawati, semestinya lebih aktif mengawasi, bukan hanya menyerahkan tugas ini kepada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) dalam mengawasi anggaran. Bila daerah tidak menunjukkan kinerja baik, perlu ketegasan untuk menggabungkan daerah baru dengan induknya. Sementara regulasi pemekaran dibenahi, sudah semestinya penghentian pembentukan DOB dilanjutkan. Masalahnya, apakah pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono konsisten dengan niat moratorium pemekaran? DPR pun harus mendukung dengan tidak terus mendesak pembentukan DOB tanpa pembenahan daerah-daerah yang sudah terbentuk. Masyarakat bisa menilai bahwa pemekaran benar-benar untuk rakyat atau hanya bermotif politik. ●