Negara dan Pengelolaan Pangan

Negara dan Pengelolaan Pangan Khudori ;   Anggota Pokja Ahli Dewan Ketahanan Pangan Pusat KOMPAS, 02 September 2013

Reformasi telah mengubah peran pemerintah di satu sisi dan peran swasta, warga sipil dan dunia internasional, di sisi lain. Perubahan terjadi di level politik, tetapi tidak pada sistem ekonomi. Ini ditandai peran negara yang kian ciut, sebaliknya swasta dan kaum kapitalis kian sulit diatur.

Hasilnya, kehadiran negara lewat pelbagai lembaga pengemban pelayanan publik kian lumpuh. Hari-hari ini kita jadi saksi negara yang lumpuh, tecermin dari ketidakberdayaan dalam mengendalikan harga pangan.

Pertanyaannya, mengapa instabilitas harga kebutuhan pokok selalu berulang dan jadi rutinitas tahunan? Mengapa dari tahun ke tahun masalah laten ini tak pernah berubah? Kenyataan ini selalu menerbitkan pertanyaan: di manakah kehadiran negara?

Enam masalah

Ada sejumlah masalah struktural yang membuat prahara harga selalu berulang. Pertama, kemerosotan produksi pangan, terutama pangan pokok. Pemerintah menetapkan target ambisius: swasembada jagung, kedelai, gula, dan daging serta surplus beras 10 juta ton pada tahun 2014. Waktu kian pendek, tetapi tanda- tanda pencapaian masih jauh.

Menurut angka ramalan I BPS, produksi padi, jagung, dan kedelai tahun ini masing-masing 69,27 juta ton, 18,84 juta ton pipilan kering, dan 847.160 ton biji kering. Produksi gula kristal putih diperkirakan 2,5 juta ton dan produksi daging 399.320 ton. Dari lima komoditas itu, kemungkinan yang targetnya tercapai hanya beras dan jagung. Kedelai, gula, dan daging mustahil diraih.

Kedua, liberalisasi kebablasan. Sektor pertanian dan pasar pangan mengalami liberalisasi besar-besaran sejak Indonesia jadi pasien IMF tahun 1998. Di sektor pangan, liberalisasi menyangkut pasar, kelembagaan, dan pendanaan. Sejak itu terjadi banjir impor. Belum sempat dikoreksi, kini liberalisasi diperdalam lewat pelbagai perjanjian perdagangan bebas, baik bilateral maupun regional. Bea masuk dipangkas habis. Di Asia rata-rata tarif Indonesia paling rendah: 4,3%. Padahal, India 35,2%, Vietnam 24,9%, Jepang 34,0%, Thailand 24,2%, dan China 17,4% (The Economist, 2012). Lemahnya karantina, penerapan SNI, dan berbagai aturan pengaman membuat banjir pangan impor.

Ketiga, dominasi orientasi pasar kebijakan pangan. Hampir se- mua komoditas pangan, kecuali beras, diserahkan pada mekanisme pasar. Orientasi ini tak salah kalau infrastruktur sudah baik, petani sejahtera, dan pendapatan konsumen kebal guncangan pasar. Kenyataannya, ketiga persyaratan itu belum terpenuhi.

Keempat, instrumen stabilisasi amat terbatas. Sejak Bulog menjadi perum, praktis kita tak memiliki badan penyangga yang memiliki kekuatan besar menstabilkan pasokan dan harga pangan. Bulog yang dulu perkasa, mengurus enam pangan pokok dan mendapatkan berbagai privilege semua telah dipreteli. Kini Bulog hanya mengurus beras, itu pun dengan kapasitas terbatas.

Kelima, konsentrasi distribusi sejumlah komoditas pangan di tangan segelintir pelaku. Orientasi pasar dan absennya negara sebagai stabilisator harga pangan membuat swasta leluasa mengambil alih kendali tata niaga. Fungsi stabilisasi harga kini berada di tangan swasta. Padahal, swasta selalu berorientasi maksimalisasi untung. Jalur distribusi yang konsentris dan oligopolis ini terjadi pada dua sumber pasokan pangan: produksi domestik dan impor.

Keenam, absennya kelembagaan pangan. Sejak menteri negara urusan pangan dibubarkan pada 1999, tak ada lagi lembaga yang bertugas merumuskan kebijakan serta mengoordinasikan dan mengarahkan pembangunan pangan. Bisa dikatakan, saat ini tak ada kelembagaan yang mengurus pangan dalam arti riil.

Hasil akhir jalinan berbagai faktor itu membuat kinerja produksi pangan domestik merosot diiringi melonjaknya pangan impor. Pada 2012, nilai impor pangan Rp 63,9 triliun, hortikultura Rp 12,9 triliun, dan peternakan Rp 15,4 triliun. Peningkatan impor terbesar terjadi pada subsektor pangan. Nilai impor paling besar disumbang gandum, kedelai, beras, jagung, gula, susu, daging dan bakalan sapi, aneka buah-buahan, serta bawang putih.

Saat ini Indonesia bergantung pada 100 persen impor gandum, 78 persen kedelai, 72 persen susu, 54 persen gula, 18 persen daging sapi, dan 95 persen bawang putih. Sebagian besar diimpor dari negara-negara maju. Sampai sekarang belum ada tanda-tanda ketergantungan akut impor itu menurun. Padahal, permintaan pangan terus melonjak.

Empat strategi

Untuk mengurai beberapa problem struktural itu, diperlukan sejumlah kebijakan. Inti semua kebijakan tersebut adalah menghadirkan kembali fungsi negara sebagai pelindung rakyat.

Pertama, meningkatkan produksi, produktivitas, serta efisiensi usaha tani dan tata niaga komoditas pangan di hulu. Untuk pangan tropis berbasis sumber daya lokal, tak ada alasan tidak swasembada. Kebijakan ini harus ditopang perluasan lahan pangan, perbaikan infrastruktur (irigasi, jalan, jembatan), pembenahan sistem informasi harga, pasar, dan teknologi.

Kedua, mengoreksi ulang liberalisasi yang kebablasan. Adalah gegabah agresif mengintegrasikan perekonomian dan pasar domestik dengan perekonomian dan pasar global dan regional tanpa banyak berbuat mengintegrasikan perekonomian nasional. Pemerintah abai membangun jaring-jaring pengaman pasar. Rakyat, terutama petani, dibiarkan berjibaku mencari selamat sendiri-sendiri. Hasilnya: banjir pangan impor. Tersedia dua jalan untuk mengakhiri masalah ini: mengkaji ulang pelbagai perjanjian perdagangan bebas yang kebablasan dan memperbaiki daya saing ekonomi nasional.

Ketiga, mengembalikan fungsi negara sebagai stabilisator harga pangan strategis. Caranya, merevitalisasi Bulog dengan memperluas kapasitasnya. Bulog tidak hanya mengurus beras, tetapi juga diserahi mengurus sejumlah komoditas penting lain disertasi instrumen stabilisasi yang lengkap, seperti cadangan, harga (atas dan bawah), pengaturan impor (waktu dan kuota), dan anggaran yang memadai.

Keempat, segera menunaikan pembentukan kelembagaan pangan, seperti amanat Pasal 126 UU No 18/2012 tentang Pangan. Kehadiran kelembagaan pangan tak bisa ditawar-tawar untuk menyelesaikan centang perenang dan karut-marut pangan yang tak terurus selama 14 tahun. Bangsa ini kehabisan waktu, tenaga, dan biaya besar untuk mengatasi hal rutin yang mestinya bisa diselesaikan dengan cara cerdas. ●  

Mengintervensi Pasar Pangan

Mengintervensi Pasar Pangan Arif Dwi Hartanto ;   Peneliti Muda pada Lembaga Pengkajian dan Pengembangan Pendidikan (LP3), Universitas Brawijaya

SUARA KARYA, 15 Juni 2013

Isu pangan dalam negeri untuk beberapa waktu terakhir ini masih menjadi berita yang merisaukan. Indikasinya ditandai dengan lonjakan harga pangan dari ragam kebutuhan pokok, seperti cabe, bawang putih, daging sapi, dan lain-lain. Khusus untuk kenaikan harga komoditas daging sapi bahkan diperkirakan akan tetap tinggi hingga Juni/Juli mendatang. Meskipun daging bukan konsumsi utama, namun kondisi ini secara keseluruhan cukup menggambarkan betapa peran pemerintah dalam mengelola harga pangan belum optimal. Dampaknya, selalu terjadi lonjakan laju inflasi.

Jika kondisi macam ini terus dibiarkan maka sudah barang tentu akan berbahaya. Implikasi terbesar adalah semakin melonjaknya jumlah orang miskin akibat harga pangan. Dari total penduduk 237,6 juta jiwa, setidakya sebesar 65,34 juta jiwa atau 27,5% adalah mereka yang rentan rawan pangan. (Cahyono, 2011) Kondisi tahun 2011 tak jauh berbeda dengan sekarang. Karena, lebih dari 50% pengeluaran masyarakat Indonesia masih diperuntukkan bagi belanja pangan. Terlebih, menurut ADB (Asian Development Bank), masyarakat pedesaan Indonesia masih berada di urutan ketiga di Asia yang paling rentan jatuh miskin akibat 

kenaikan harga pangan.

Realitas ini jelas bertolak belakang dengan apa yang akan diberikan FAO kepada Presiden SBY pada pertengahan Juni ini. Di mana, Indonesia dianggap berhasil menurunkan populasi penduduk kekurangan gizi karena dapat mengkombinasikan program peningkatan produksi pangan. Sehingga, hal ini dinilai berhasil dalam menurunkan angka kemiskinan dan kelaparan serta keberhasilannya dalam produksi dan aksesbilitas pangan.

Terlepas dari penghargaan dari FAO, nyatanya Indonesia masih mengalami persoalan pangan. Dengan kelebihan sumberdaya alam dan tanah yang subur, serta mayoritas penduduknya berkecimpung di sektor pertanian, sangat aneh bila kemudian selalu terjadi gonjang-ganjing persoalan pangan. Apalagi, sejauh ini persoalan pangan belum menjadi kebijakan prioritas, dan umumnya memang demikian setelah era Soeharto.

Salah Urus

Realitas di atas tak dapat dilepaskan dari kebijakan pangan yang masih menjadi anak tiri, kalah perhatian dibanding pertumbuhan ekonomi yang mempunyai status sebagai lokus kekuasaan, apalagi dengan urusan kepartaian. Dampaknya, riuh gemuruh persoalan pangan selalu menjadi agenda rutin tahunan yang jauh dari kata tuntas. Sehingga, sampai sekarang masih belum dicarikan jalan keluar dalam jangka panjang untuk menaklukkan kerasnya hantaman gelombang persoalan pangan.

Kondisi ini mengantarkan Indonesia semakin tak berdaulat dalam menangani sektor pangan. Contoh nyata ketidakberdaulatan ini adalah banyaknya impor dari negara lain. Seperti tahun 2012, komoditas gula 78% adalah dari Thailand; bawang putih 95% dari China dan India; daging sapi 18% dari Australia; dan susu 75% dari Australia. (Khudori, 2012) Selain itu, masih banyak komoditas lain yang diimpor, seperti kedelai, tepung terigu, gandum, kentang, singkong, bahkan sampai beras dan garam. Dari kondisi ini, wajar bila pemberian penghargaan dari FAO mendapat banyak kritik karena jauh dari realitas.

Kondisi di atas menggambarkan betapa masih kelabakannya pemerintah dalam menghadapi persoalan pangan. Jelas ada sesuatu yang salah.

Kondisi ini sebenarnya dapat ditelusur dari dua pendekatan, yakni faktor alam (input produksi), atau karena faktor sistem (distribusi dan regulasi). Penelusuran ini dapat dicari berdasarkan beberapa kasus di lapangan.

Pertama, seperti seringnya harga pangan tiba-tiba melonjak, padahal tidak ada tekanan permintaan (demand). Kedua, kenaikan harga pangan di pasar komoditas malah menurunkan harga gabah yang dibeli dari petani (berarti para petani tidak diuntungkan dari kenaikan harga pangan).

Ketiga, tata niaga saat ini dikuasai oleh segelintir korporasi, yang jelas-jelas untuk akumulasi keuntungan.

Keempat, kegemaran mengimpor namun malas untuk berproduksi (kebijakan yang tidak pro-produksi, seperti mahalnya sarana produksi dan gencarnya konversi lahan) berdampak pada disinsentif bagi petani. 

Beberapa contoh ini jelas menggambarkan bahwa sektor pangan didominasi oleh orientasi pasar, yang semakin menguatkan kebijakan neoliberal. Dengan demikian, faktor 'sistem' di sini menjadi persoalan. Maka, persoalan pangan memang karena lemahnya dalam mengurus soal pangan (baca: politik pangan). Publik semakin sinis akan kemampuan pemerintah dalam mengelola politik pangan.

Cita-cita ketahanan pangan nasional masih jauh panggang dari api. Gembar-gembor kesuksesan dalam meningkatkan produksi dan aksesbilitas pangan sekedar proforma yang diindikasikan hanya sebagai tujuan untuk pencitraan betapa makmurnya negeri ini.

Karena masalah pangan di Indonesia jelas bukanlah permasalahan perkara produksi (teknis pertanian), namun lebih kepada persoalan politik (political problem). Akar persoalan pangan juga bukanlah kelangkaan alami, melainkan kebijakan yang kurang kompeten. Maka, peran pemerintah disini menjadi sangat vital.

Pasar pangan harus benar-benar diintervensi secara penuh oleh pemerintah agar tidak dipermainkan oleh tangan-tangan tak terlihat. Sehingga, domain terbesar dalam mengelola pangan adalah kebijakan yang berdimensi kelembagaan. Namun demikian, dimensi non-harga juga masih sangat penting, seperti kebijakan pro-peningkatan produktivitas pertanian. Juga, penting untuk diingat, sektor pertanian harus menjadi kebijakan prioritas, karena akan percuma saja jika pertumbuhan ekonomi tinggi namun masyarakat yang masuk tipikal kemiskinan harga pangan adalah jenis kemiskinan yang masih kedap terhadap laju pertumbuhan ekonomi. ●

Beras, Terigu, dan Pangan Lokal

Beras, Terigu, dan Pangan Lokal

Khudori, PEMERHATI MASALAH SOSIAL-EKONOMI PERTANIAN DAN GLOBALISASI

Sumber : KORAN TEMPO, 18 Januari 2012

Mengartikan pangan identik dengan beras sesungguhnya telah mengecoh kita. Sejarah Indonesia mencatat gaplek (Lampung, Jawa Tengah, Jawa Timur), sagu (Maluku, Papua), jagung (Jawa Tengah, Jawa Timur, Nusa Tenggara), cantel/sorgum (Nusa Tenggara), talas dan ubi jalar (Papua) sebagai pangan baku warga selama bertahun-tahun. Kemajuan di bidang ekonomi dan teknologi (terutama telekomunikasi), yang dibarengi dengan perbaikan kesejahteraan, telah menyebabkan pola makan mengkristal pada beras, sedangkan gaplek, jagung, ubi, dan cantel justru jadi pakan pokok ternak.

Sampai saat ini semua perut warga negeri ini bergantung pada beras dengan tingkat partisipasi rata-rata 100 persen, kecuali Maluku dan Papua (80 persen). Konsumsi per kapita mencapai 139,15 kg per tahun, tertinggi di dunia. Akibatnya, pemerintah dipaksa melakukan segala cara untuk menggenjot produksi beras agar pasokan domestik tercukupi. Padahal lahan sawah letih dan kelelahan, produktivitasnya melandai, dan luasnya terus tergerogoti kepentingan lain. Infrastruktur irigasi rusak, kontinuitas ketersediaan air sulit dipenuhi. Dari sisi teknologi produksi, hasil petani di sawah irigasi saat ini mendekati batas frontier yang bisa dicapai: 6,4 ton per hektare, kedua tertinggi di Asia Timur setelah Cina (7,6 ton per ha). Potensi peningkatan produktivitas hanya 0,5-1,0 ton per hektare dengan input yang mahal.

Ini membuat Menteri Perdagangan Gita Wirjawan gelisah (Koran Tempo, 27 Desember 2011). Untuk menekan impor, Gita akan mengkampanyekan pengurangan konsumsi beras dan gula. Pengurangan konsumsi adalah strategi diversifikasi pangan. Strategi ini sudah dilakukan sejak zaman baheula. Pada 2010, pemerintah juga menggulirkan kampanye One Day No Rice. Cara ini dinilai bisa menghemat 1,1 juta ton beras senilai Rp 6 triliun. Jika uang itu dialihkan untuk konsumsi pangan lokal, seperti singkong, ubi jalar, ganyong, dan sukun, akan menciptakan dampak berganda luar biasa. Kalkulasi itu tidak salah. Pertanyaannya, segampang itukah orang mau menekan konsumsi beras?

Mengalihkan sesuatu yang sudah jadi kebiasaan (habit) bertahun-tahun, termasuk dalam hal pangan, bukanlah hal mudah. Kebiasaan itu tercipta melalui proses adaptasi panjang, melibatkan segenap indra (terutama perasa dan penglihatan), dan pertimbangan ekonomi (akses dan efisiensi), politik (kebijakan), serta kebudayaan (akulturasi dan adaptasi). Dalam hal beras, hasilnya seperti ini: memasak beras itu mudah, harganya murah (karena subsidi), gampang didapat kapan dan di mana saja. Dari sisi gizi dan nutrisi, beras relatif unggul dibanding pangan lokal lain. Pelbagai kelebihan beras ini belum tertandingi oleh aneka pangan lokal. Dari sini terlihat betapa absurdnya kampanye “satu hari tanpa nasi”. Sampai saat ini pangan lokal masih sulit didapat, kontinuitas ketersediaannya tak terjaga, harganya fluktuatif, rasanya kurang enak, kandungan gizinya lebih rendah, dan memasaknya ribet. Seperti yang sudah-sudah, kampanye ini dipastikan akan menguap di tengah jalan.

Saat pangan lokal dibelit aneka masalah, pangan introduksi berbasis terigu justru semakin perkasa. Dalam sepuluh tahun terakhir, konsumsi bahan pangan dari gandum impor yang diolah jadi tepung terigu itu meningkat pesat. Pada 1987 konsumsi terigu per kapita Indonesia masih 1,05 kg per tahun, naik jadi 2,64 kg per tahun pada 1996, dan meledak menjadi 17 kg per tahun pada 2010. Jadi, hanya dalam 15 tahun, konsumsi terigu meledak 6,5 kali lipat. Di Indonesia, tidak ada jenis pangan lain yang mengalami ledakan sebesar konsumsi terigu. Konsekuensinya, impor gandum juga meledak, menjadi lebih dari 5 juta ton pada 2008 dengan nilai US$ 2,245 miliar. Devisa yang terkuras ini tidak kecil.

Dalam struktur diet makanan warga, gandum kini menempati posisi kedua setelah beras, menyalip jagung atau ubi-ubian. Aneka pangan berbasis gandum jauh lebih populer ketimbang pangan lokal, seperti singkong, sagu, jagung, sukun, atau ganyong. Di mata warga, aneka pangan lokal itu lebih inferior dari gandum yang lebih mewakili cita rasa dan selera global. Temuan Fabiosa (2006) dalam Westernization of the Asian Diet: The Case of Rising Wheat Consumption in Indonesia cukup mengejutkan: setiap peningkatan 1 persen pendapatan warga Indonesia, pengeluaran konsumsi pangan yang dibuat dari gandum meningkat pada kisaran 0,44-0,84 persen. Sebaliknya, konsumsi beras tergerus.

Ini menegaskan dua hal sekaligus. Pertama, perlahan-lahan konsumsi beras mulai tersubstitusi oleh gandum. Dari sisi diversifikasi makanan, substitusi itu bisa dipandang baik. Namun, substitusi beras oleh gandum adalah diversifikasi salah kaprah yang tidak dikehendaki. Sebab, ini yang kedua, substitusi itu hanya akan mempertegas fenomena peningkatan ketergantungan kita pada pangan impor. Padahal Indonesia memiliki aneka sumber daya lokal yang bisa menggantikan gandum, seperti singkong, gembili, sukun, dan ubi jalar. Substitusi gandum dengan pangan lokal tidak hanya menghemat devisa, tapi juga menciptakan dampak berganda (multiplier effect) yang luar biasa di berbagai sektor.

Mensubstitusi terigu dengan pangan lokal bukan hal mustahil. Namun, substitusi itu memerlukan kebijakan radikal, konsisten, dan memihak kepentingan domestik. Salah satu kandidat pengganti tepung terigu adalah tepung singkong modifikasi (mocaf). Mocaf sudah diproduksi secara industri di Trenggalek, melibatkan petani, koperasi, dan pemda setempat. Memang mocaf tidak bisa dibuat aneka makanan seluas tepung terigu. Namun, mocaf menjanjikan banyak hal. Di sinilah negara perlu hadir dengan beleid memihak.

Pertama, secara ekonomi, harga mocaf (Rp 4.000 per kg) cukup bersaing. Tapi harga ini belum menarik bagi industri dibandingkan dengan tepung terigu curah (Rp 4.300-4.500 per kg). Jika mocaf tidak dikenai PPN 10 persen tentu harganya kian menarik. Pemerintah harus membebaskan PPN 10 persen untuk mocaf. Sebaliknya, bea masuk impor terigu yang 0 persen harus ditata-ulang. Kedua, strategi diversifikasi pangan berbahan lokal akan berhasil bila pemerintah tak memilih kebijakan dan strategi melepas semua ke pasar (hands-off policy). Dukungan kebijakan itu meliputi kebijakan fiskal, seperti alokasi anggaran dalam APBN, tarif bea masuk, pajak, kredit berbunga rendah, dan subsidi pertanian, termasuk riset dan teknologi. Ketiga, strategi ini harus terintegrasi dalam rencana pembangunan jangka menengah sebagai bagian dari penciptaan lapangan kerja, dan pengurangan kemiskinan. Ditambah kewajiban industri menyerap mocaf, pangan ini pasti berkembang.

Sebagai industri yang masih bayi (infant industry), tidak adil membiarkan industri mocaf--yang sepenuhnya berbahan baku lokal, melibatkan ribuan (bahkan jutaan) petani, menciptakan dampak berganda yang mahaluas--bersaing dengan industri tepung terigu yang sudah mapan. Tanpa campur tangan pemerintah, mustahil mocaf bersaing dengan 6 korporasi penguasa bisnis tepung terigu (yang salah satunya menguasai pangsa 70 persen). Berbagai kebijakan itu harus dilakukan secara konsisten dan berkesinambungan. Saat tepung terigu tersubstitusi mocaf, dengan sendirinya tekanan pada beras akan berkurang. ●

Bangsa Pengimpor yang Melupakan Petani

Bangsa Pengimpor yang Melupakan Petani

Khudori, PEGIAT ASOSIASI EKONOMI POLITIK INDONESIA AEP); ANGGOTA KELOMPOK KERJA AHLI DEWAN KETAHANAN PANGAN PUSAT (2010-2014)

Sumber : KORAN TEMPO, 26 Desember 2011

Salah satu ciri Kabinet Indonesia Bersatu adalah membuat target tertentu. Tahun ini pemerintah mematok target produksi lima bahan pangan utama: beras, jagung, kedelai, gula, dan daging sapi. Target produksi empat dari lima bahan pangan utama itu tidak tercapai. Satu-satunya yang tercapai adalah daging sapi. Produksi beras, jagung, dan kedelai malah turun. Dibanding target produksi, produksi padi lebih rendah 5,2 juta ton gabah kering giling, jagung 4,77 juta ton pipilan kering, kedelai 629.932 ton kupasan kering, dan gula kristal putih 400 ribu ton. Dibanding tahun lalu, produksi padi turun 1,63 persen, sedangkan produksi jagung dan kedelai masing-masing turun 6 persen dan 4 persen. Kegagalan semacam ini bukan hal baru.

Akibat target produksi tak tercapai, kita rugi dua kali. Pertama, negara kehilangan potensi pendapatan riil dari empat komoditas strategis itu sekitar Rp 40,2 triliun. Kedua, devisa melayang untuk mengimpor pangan yang target produksinya tak tercapai. Dengan asumsi harga US$ 600 per ton, impor 1,9 juta ton beras tahun ini bernilai Rp 10,26 triliun (kurs Rp 9.000 per dolar). Devisa yang melayang makin besar untuk impor 2 juta ton jagung, 1,63 juta ton kedelai, dan 0,7 juta ton gula kristal putih. Uang itu menciptakan dampak berganda luar biasa jika berputar di dalam negeri. Karena berputar di luar negeri, justru negara lainlah yang menikmatinya.

Nilai impor semakin besar apabila keseluruhan komoditas pertanian, baik pangan, hortikultura, perikanan, maupun makanan-minuman, diperhitungkan. Hingga Oktober lalu, impor komoditas hortikultura dan produk olahannya, misalnya, mencapai Rp 17,6 triliun, naik 36 persen dari periode yang sama tahun lalu. Sepanjang Januari-November 2011, impor makanan-minuman mencapai US$ 220,9 juta (hampir Rp 2 triliun), naik 16,2 persen dibanding periode yang sama tahun lalu. Secara keseluruhan, impor pangan, baik di bawah kewenangan Kementerian Pertanian, Kementerian Kelautan dan Perikanan, maupun Kementerian Perindustrian, tahun ini hampir Rp 100 triliun, hampir 6 kali anggaran Kementerian Pertanian.

Membanjirnya komoditas pangan, peternakan, dan hortikultura impor membuat produksi petani/peternak domestik terdesak. Ini bukan semata-mata soal daya saing, melainkan lebih karena taktik dan politik dagang yang tidak fair dan minimnya proteksi dari negara. Hampir semua bahan pangan penting, seperti gandum, beras, jagung, gula, kedelai, dan daging, harganya terdistorsi oleh berbagai bantuan/subsidi domestik, pembatasan akses pasar, dan subsidi ekspor. Akibatnya, harga di pasar dunia bersifat artifisial dan rendah. Karena tak ada perlindungan memadai, berbagai produk itu mengalir deras menyasar 240 juta warga kita.

Indonesia ibarat rumah besar dengan pintu terbuka lebar. Siapa pun bisa bebas keluar-masuk tanpa halangan berarti. Lihat saja aneka sayur, kentang, dan aneka benih, termasuk yang berbakteri dan berpenyakit, dengan mudah masuk wilayah Indonesia. Misalnya, kentang impor asal Cina dan Prancis ternyata mengandung bakteri Erwinia carotovora, penyebab penyakit batang hitam pada kentang. Benih jagung Thailand dan padi asal India terbukti mengandung bakteri Pseudomonas syringae, Pantoea stewartii dan Pantoea aglomerans, yang belum ada di Indonesia. Masuknya aneka bahan pangan tak aman itu tak hanya merugikan konsumen, tapi juga menyengsarakan petani. Ketika petani kentang babak-belur dan terpaksa turun ke jalan, pemerintah baru sadar dan buru-buru mengaktifkan balai karantina serta mengatur impor melalui pembatasan pelabuhan impor, dan kode harmonisasi impor (HS).

Dibanding era 1970-an, tantangan produksi pangan saat ini semakin kompleks. Lahan pertanian kian sempit dan kelelahan (fatigue), produktivitas melandai karena degradasi lahan dan lingkungan, air kian langka, serta anomali iklim dan cuaca kian sulit diprediksi. Itu semua membuat produksi pangan berisiko tinggi. Karena kepemilikan lahan yang sempit, ujung-ujungnya kesejahteraan petani sebagai produsen tidak pernah membaik. Kondisi ini diperparah oleh mazhab pembangunan pertanian-pangan yang berorientasi produksi, bukan kesejahteraan. Pertanian dikonstruksikan sebagai sektor produksi, tak peduli kesejahteraan petani. Bahkan ada kecenderungan kebijakan yang melupakan, bahkan meniadakan, para petani.

Sampai saat ini pemerintah masih mengidap mentalitas kolonial: sikap percaya pada kekuatan usaha besar. Lebih dari 400 tahun evolusi pembangunan selalu dibimbing oleh jiwa yang meniadakan petani/warga sebagai subyek pembangunan. Premis dasar kebijakan yang diyakini adalah, usaha besar selalu memiliki kapasitas lebih tinggi dari petani. Dalam Kabinet Indonesia Bersatu, mazhab ini bisa dilihat dari program food estate, Gerakan Peningkatan Produksi Pangan Berbasis Korporasi, dan rencana pembentukan BUMN Pangan oleh Menteri BUMN Dahlan Iskan. Padahal bukti-bukti empiris menunjukkan sebaliknya. Buktinya, siapa yang memproduksi pangan bagi 240 juta warga kita kalau bukan petani? Itu dilakukan di 7,5 juta hektare sawah; 3,6 juta hektare area karet; 3,7 juta hektare kebun kelapa; dan ratusan ribu hektare kebun kopi, teh, tebu, lahan kedelai, jagung, serta yang lain. Apa jadinya jika mereka mogok?

Kebijakan lain yang meniadakan petani bisa dilihat dari janji-janji membagi 8 juta hektare lahan untuk petani yang tak kunjung ditunaikan. Berulang kali pemerintah merilis data bahwa potensi perluasan kawasan budidaya pangan masih cukup luas. Tapi lahan itu tidak diberikan kepada petani, pekebun, warga pinggir hutan, atau kaum marginal lainnya. Puluhan juta hektare lahan justru diserahkan hanya kepada segelintir pengusaha dan konglomerat dalam aneka konsesi dengan lama puluhan tahun: Hak Pengusahaan Hutan, Hutan Tanaman Industri, atau eksploitasi tambang di hutan lindung. Hasilnya sudah sama-sama kita rasakan: hutan gundul dan habis tapi tak membuat kita kaya. 

Sebaliknya, kita panen banjir-tanah longsor. Dalam waktu dekat berharap ada teknologi baru semanjur revolusi hijau rasanya mustahil. Tanpa penambahan lahan baru buat pangan, kita akan jadi bangsa ayam broiler: bangsa pengimpor. ●

Tahun Prihatin Pertanian-Pangan

LAPORAN AKHIR TAHUN 2011

Tahun Prihatin Pertanian-Pangan

Sumber : KOMPAS, 13 Desember 2011

Pemerintah tahun 2011 menetapkan sejumlah sasaran produksi pangan dan pertanian. Ada lima komoditas utama yang menjadi prioritas penanganan, yaitu beras, jagung, kedelai, gula, dan daging sapi.

Produksi empat dari lima komoditas utama itu tidak mencapai target. Produksi beras, jagung, dan kedelai malah turun.

Jika dibandingkan target produksi 2011, produksi padi lebih rendah 5,2 juta ton gabah kering giling, jagung 4,77 juta ton pipilan kering, kedelai 629.932 ton kupasan kering, dan 400.000 ton gula kristal putih.

Akibat tak tercapainya target produksi, negara kehilangan potensi pendapatan riil dari empat komoditas strategis itu sebesar Rp 40,2 triliun. Bukan angka yang kecil. Sebab, uang itu akan langsung ada di masyarakat dan nyata menggerakkan perekonomian nasional, terutama di desa.

Daging sapi berbeda masalahnya. Hasil sensus sapi Badan Pusat Statistik 2010 menunjukkan populasi sapi nasional 15,8 juta ekor. Itu karena selama ini Indonesia jorjoran mengimpor sapi bakalan dan daging sapi. Namun, yang pasti, impor daging sapi dan jeroan sekitar 90.000 ton serta sapi bakalan 500.000 ekor pada 2011.

Jika dihitung secara keseluruhan, impor komoditas pangan, baik yang berada di bawah kewenangan Kementerian Pertanian, Kementerian Kelautan dan Perikanan, maupun Kementerian Perindustrian, pada 2011 mendekati Rp 100 triliun.

Dibandingkan era 2004 saat anggaran sektor pertanian hanya Rp 4 triliun, dana APBN dan APBN-P 2011 untuk sektor pertanian di atas Rp 17 triliun atau lebih dari empat kali lipatnya.

Kalau kinerja lima komoditas utama itu saja loyo, kita tidak usah bicara komoditas pertanian lain karena tentu perhatian pemerintah, khususnya Kementerian Pertanian, tidak akan sebesar lima komoditas utama itu. Kalaupun ada peningkatan, sangat mungkin karena sistemnya sudah jalan dan swasta lebih banyak berperan.

Melihat kenyataan di atas, sangat boleh jadi dikatakan tahun ini merupakan tahun kegagalan produksi pangan dan pertanian. Memang data BPS menunjukkan nilai tukar petani mengalami peningkatan 0,12 poin menjadi 105,64 dibandingkan 2010. Namun, kenaikan nilai tukar petani lebih karena naiknya harga semua komoditas pertanian, bukan karena peningkatan produksi dan produktivitas.

Wacana

Ada sejumlah faktor pemicu kegagalan. Yang terutama adalah pemerintah masih senang berwacana. Makin hari, pemerintah justru makin menjauhkan diri dari petani. Pemerintah kurang mendengarkan persoalan petani, menangkap persoalan itu, mendudukkan soal, lalu mencarikan solusi paling tepat, bukan untuk mengejar kepentingan segelintir pejabat dan pengusaha, melainkan untuk bangsa.

Ibarat orang menderita panas dan demam akibat radang karena bakteri di tenggorokan, yang diberikan hanya obat panas. Itu juga yang terjadi di pertanian.

Pada saat petani memerlukan berbagai dukungan yang lebih, seperti perbaikan infrastruktur irigasi, jalan, benih, pupuk, alat produksi, sarana pascapanen, lahan, industri pengolahan untuk memberikan jaminan pasar, pengaturan tata niaga yang baik, dan pendampingan, yang diberikan malah program bantuan sosial.

Sebut saja program pengembangan usaha agribisnis pertanian yang sudah menyalurkan dana lebih dari Rp 2,8 triliun, lembaga mandiri mengakar di masyarakat, dan sarjana membangun desa.

Sejumlah program itu merupakan program instan untuk meredam panas dan demam petani, itu pun kalau tepat sasaran. Hal itu mengingat dana bansos tersebut, seperti terungkap dalam rapat kerja Komisi IV DPR dan Menteri Pertanian, tak lebih dari sekadar kompromi bagi-bagi uang. Pengawasan dan evaluasi minim.

Pemerintah juga tidak pernah secara terbuka menunjukkan kepada publik progres berbagai program itu, lengkap dengan evaluasi. Publik juga tidak diajak turut mengawasi, kecuali sekadar formalitas.

Pada saat yang sama, petani dan para pelaku usaha di bidang hortikultura memimpikan ada gudang penyimpanan lengkap dengan ruang pendingin skala besar untuk menampung komoditas seperti buah dan sayur dalam jumlah puluhan ribu ton di Pasar Induk Kramat Jati, Jakarta, dan di sejumlah tempat lain.

Manajemen stok diperlukan agar saat produksi melimpah, semua barang petani bisa diserap. Dengan demikian, harga bisa dijaga dan petani tetap semangat berproduksi. Kalau perlu, bisa untuk ekspor.

Sebaliknya, kalau produksi turun, barang di dalam gudang tinggal dikeluarkan. Biayanya tentu murah. Apalagi jika dibandingkan manfaat yang bisa didapat mengingat Indonesia negara dengan jumlah penduduk besar dan 43 persen penduduknya bertumpu pada sektor pertanian.

Namun, yang terjadi, pemerintah tak pernah mau melakukan lompatan pemikiran. Sudah bisa ditebak, berbagai program biasa-biasa saja yang dilakukan. Kalau membantu ruang pendingin ya cukup ukuran satu kontainer. Dan celakanya, sudah merasa melakukan banyak hal.

Dalam hal ini, Indonesia harus meniru China. China menyadari memiliki jumlah penduduk besar, apa yang mereka buat selalu berskala raksasa sehingga manfaatnya terasa.

Kondisi sama juga menimpa tanaman pangan. Sudah tahu produktivitas tak beranjak sejak sepuluh tahun terakhir, tetapi lahan pertanian terus dikonversi. Setiap saat, Menteri Pertanian dan DPR serta masyarakat berteriak, konversi lahan sawah 110.000 hektar per tahun. Namun, tak ada satu pun yang bergerak menghentikannya. Alasannya kendali ada di pemerintah daerah. Sulit dipahami kalau pemerintah pusat punya tujuan baik bagi kepentingan bangsa harus kalah dengan kepentingan sempit daerah. Kok, presiden kalah dengan bupati/wali kota.

Bagaimana dengan benih. Petani selalu menginginkan benih berkualitas unggul, benih apa saja. Begitu juga dengan pasar, yang mulai senang dengan komoditas spesifik. Yang terjadi, penelitian kita tidak mampu memenuhi itu. Ada baiknya kalau lembaga penelitian berada dalam satu kendali, seperti BPPT, agar semua terpusat, mulai dari perencanaan kebijakan, anggaran, hingga evaluasi.

Kementerian Pertanian cukup mengorder sesuai kebutuhan dengan batas waktu tertentu. Kalau tidak memenuhi, berarti kegagalan bagi lembaga penelitian sehingga semua jelas.

Perusahaan BUMN terkait pertanian dan pangan juga senang jalan sendiri. Sampai saat ini, PT Sang Hyang Seri, perusahaan benih BUMN, hanya sibuk menggarap benih padi, itu pun keteteran dan sebagian besar tugas PSO. Jangan harap bisa mengembangkan sayap ke bisnis benih hortikultura, perkebunan, dan sebagainya.

Industri pupuk dengan rencana penyeragaman pupuk majemuk juga mengingkari keberagaman lokasi. Tentu sulit diterima, apalagi oleh petani.

Yang sangat penting dan tak boleh diabaikan adalah passion para pemimpin dan pejabat, baik pusat maupun daerah, terhadap sektor pertanian dan pangan. Ini sudah hilang sejak era reformasi. Sepertinya hal ini juga berulang pada 2012. ●

(Hermas E Prabowo)

UU (Kedaulatan) Pangan

UU (Kedaulatan) Pangan

Dwi Andreas Santosa, DOSEN FAKULTAS PERTANIAN IPB; AKTIF DI GERAKAN PETANI

Sumber : KOMPAS, 9 Desember 2011

Pada 23 September 2011, penulis berkesempatan mengunjungi kembali beberapa teman petani di lereng Merapi di Magelang dan Boyolali yang terkena dampak erupsi Merapi setahun sebelumnya.

Selain bersilaturahim, penulis juga melihat ”dampak” sejumlah program seperti IPB Goes to Field 2011 dan beberapa aktivitas pendampingan yang kami lakukan bersama teman-teman dari gelanggang mahasiswa UGM (Gelanggang Emergency Response) dan yayasan Joglo Tani. Di banyak lokasi, pertanian mulai bergeliat kembali. Tanaman tembakau, sayur-sayuran, dan padi pelan-pelan mulai ditanam lagi meski belum mampu menggerakkan ekonomi petani sebagaimana sebelum erupsi Merapi, November 2010.

Sangat disayangkan banyak sayuran yang dibiarkan tak dipanen di lahan karena ongkos panennya lebih tinggi dibandingkan dengan harga sayuran tersebut. Kejadian tersebut sangat ironis jika disandingkan dengan data Badan Pusat Statistik yang menunjukkan total impor hortikultura naik 37,47 persen dan khusus sayuran 51,62 persen dibandingkan dengan periode sama 2010 (Kompas, 6/12/2011).

Apa yang dialami petani lereng Merapi tersebut sudah berlangsung cukup lama. Bahkan, pada saat Lebaran dua bulan sebelumnya harga justru jatuh dan banyak petani mengalami kerugian cukup besar. Hal tersebut terjadi di wilayah yang berjarak hanya 45-60 menit dari pusat kota Yogyakarta dengan jalan aspal mulus tanpa hambatan. Bagaimana bagi sebagian besar wilayah Indonesia yang memiliki infrastruktur buruk? Jawaban yang pasti sudah ada di benak kita semua.

Tidak hanya pada hortikultura, hal yang sama juga terjadi pada sejumlah komoditas lain. Pada awal tahun 2000 pemerintah membuka keran impor kedelai dan Pemerintah Amerika Serikat memberikan fasilitas bagi importir Indonesia melalui GSM 102. Selain itu, importir menerima fasilitas lain, yaitu kredit Impor dan Triple C. Harga kedelai impor saat itu sebesar Rp 2.300 per kilogram dan karena berbagai fasilitas yang diterima pengimpor, harga bisa ditekan menjadi hanya Rp 1.950, sedangkan biaya produksi petani kedelai di Jawa sebesar Rp 2.500 per kilogram.

Sebelum krisis tahun 1998, impor kedelai dikendalikan sepenuhnya oleh importir tunggal Bulog. Melalui program IMF, Bulog diswastakan dan importir umum diperbolehkan mengimpor kedelai. Pada saat bersamaan, bea masuk diturunkan menjadi 10 persen hingga 0 persen. 

Dampak berantai kemudian terjadi, petani kedelai terpuruk yang berujung hancurnya program kedelai nasional yang pernah hampir mencapai swasembada pada awal tahun 1990-an.

Beberapa hal tersebut merupakan contoh bagaimana kebijakan di bidang pangan dan pertanian semakin jauh dari upaya untuk menguatkan petani dan sistem pangan nasional. Banyak pihak sangat berharap dua RUU, yaitu RUU Pangan serta RUU Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, bisa menjadi terobosan besar dalam mengurai berbagai permasalahan terkait pertanian dan pangan.

UU Kedaulatan Pangan

Dibandingkan dengan UU No 7/1996 tentang Pangan yang praktis hanya mengatur soal ”teknis pangan”, RUU Pangan jauh lebih maju. Nuansa politik pangan juga terasa kental dalam RUU tersebut. Tiga paradigma besar masuk sekaligus dalam RUU Pangan yang baru, yaitu kedaulatan pangan, kemandirian pangan, dan ketahanan pangan. Kedaulatan pangan sengaja ditempatkan paling depan. Sangat disayangkan istilah ini sekadar ditempelkan tanpa makna.

Desentralisasi urusan pangan justru menjadi ”jiwa” RUU Pangan yang diperkirakan akan memperparah kondisi yang ada saat ini. Impor pangan dapat dilakukan oleh daerah-daerah dalam upaya menjaga ”cadangan pangan pemerintah”. Selain itu, masyarakat (baca: korporasi) juga mempunyai hak dan kesempatan seluas-luasnya dalam upaya mewujudkan ”cadangan pangan masyarakat”. Impor yang seharusnya menjadi pilihan paling akhir bisa menjadi pilihan utama karena menggiurkan bagi para ”pemburu rente ekonomi”.

Hal-hal tersebut tampaknya tidak disadari oleh para perumus RUU Pangan sehingga hampir semua pasal merupakan turunan dari konsep ketahanan pangan, padahal paradigma kedaulatan pangan justru berkebalikan (counterframe) dari ketahanan pangan (Benford and Snow, 2000). Ketahanan pangan dapat dibedakan berdasarkan skalanya, yaitu dari ketahanan pangan rumah tangga, regional, nasional, dan global, meskipun ”ketahanan” (security) hampir selalu berasosiasi dengan skala nasional (Lee, 2007).

Ketahanan pangan nasional sering kali dipahami juga sebagai kemandirian pangan (food self-sufficiency) yang memiliki tiga elemen kebijakan pasokan pangan, yaitu prediksi/perencanaan, stabilitas, dan ketahanan. Untuk mencapai itu, strategi ketahanan pangan harus diletakkan dalam kerangka perdagangan internasional sebagaimana diatur Organisasi Perdagangan Dunia.

Di skala internasional, negara-negara maju dan korporasi agribisnis mempromosikan peningkatan liberalisasi perdagangan pangan serta mengonsentrasikan produksi pangan ke tangan korporasi agribisnis besar. Kelebihan produksi mereka dilemparkan ke pasar internasional melalui dumping, suatu strategi perdagangan internasional yang menempatkan pangan di negara tujuan ekspor dengan harga di bawah biaya produksi di negara tersebut (Wittman dkk, 2010). Strategi ini terbukti menghancurkan sistem pertanian dan pangan di negara berkembang yang tidak mampu berkompetisi dengan komoditas pangan padat subsidi dari negara maju.

Kedaulatan pangan secara radikal berbeda bahkan bertolak belakang dengan ketahanan pangan. Kedaulatan pangan menempatkan petani, pengedar, dan konsumen pangan pada jantung kebijakan dalam sistem pangan itu sendiri (Deklarasi Nyéléni 2007). Hal ini berbeda dengan pendekatan ketahanan pangan yang menyandarkan diri pada pasar dan korporasi serta mereduksi pangan sekadar sebagai komoditas perdagangan.

Paradigma ketahanan pangan lebih dari sekadar hak atas pangan, tetapi meliputi dimensi 

yang jauh lebih besar dengan menghubungkan antara pangan, alam, dan komunitas sebagai satu kesatuan (Wittman dkk, 2010). Kedaulatan pangan mempromosikan reformasi agraria sejati, menempatkan sistem kendali sumber daya produktif (tanah, air, benih, dan sumber daya alam) ke tangan yang memproduksi pangan, mengarusutamakan sistem agroekologi, pasar, dan perdagangan lokal, pembebasan petani kecil dari ancaman privatisasi, serta mendukung hak petani untuk berpartisipasi dalam pengambilan keputusan di semua lini dan menetapkan sistem pangan dan pertanian mereka sendiri.

Di level teori dan praksis, kedaulatan pangan memiliki potensi untuk mempercepat perubahan besar di dalam sistem pertanian, politik, dan sosial yang berkaitan dengan pangan. Kedaulatan pangan menghendaki kita berpikir ulang apa yang sebenarnya ”paling penting” dalam proses perubahan tersebut, menghendaki bahwa pangan tidak sekadar sebagai barang yang cara akses dan produksinya ditetapkan oleh pasar, serta memahami bahwa terdapat keterkaitan sosial dalam proses produksi, konsumsi, dan pertukaran pangan (Handy, 2007).

Tahun 1999-2009 sudah enam negara di dunia mengintegrasikan kedaulatan pangan dalam legislasi nasional mereka. Pertanyaan selanjutnya sejauh mana negara mampu mengartikulasikan dalam undang-undang dan peraturan serta menciptakan struktur dan mekanisme untuk mengimplementasikan kedaulatan pangan yang akan berdampak pada transformasi sistem pertanian dan pangan yang saat ini dijalankan. Berdasarkan hal tersebut, RUU Pangan perlu dirumuskan ulang jika menghendaki Kedaulatan Pangan sebagai roh yang mewarnai pasal-pasal di dalam RUU tersebut, tak sekadar mencantumkan tanpa tahu makna sesungguhnya. ●