Pemekaran : Syahwat Elite atau Demi Rakyat?

Pemekaran : Syahwat Elite atau Demi Rakyat? Yuli Tirtariandi El Anshori ;  Dosen FISIP Universitas Terbuka, Alumnus Fisipol UGM

TEMPO.CO, 21 Mei 2013

Lima belas tahun pasca-reformasi banyak sekali perkembangan politik dan pemerintahan di Tanah Air. Salah satunya adalah masalah pemekaran daerah. Data Kementerian Dalam Negeri memperlihatkan, sepanjang 1999-2010, ada 205 daerah hasil pemekaran, terdiri atas 7 provinsi, 164 kabupaten, dan 34 kota. Ditambah lagi dengan 11 Daerah Otonom Baru (DOB), yang belum lama ini diresmikan. Saat ini pun sudah menunggu lima usul DOB yang akan dibahas pada masa sidang DPR berikutnya. Semua usul pemekaran ini merupakan hak inisiatif DPR, sedangkan di sisi lain pemerintah masih konsisten dengan semangat moratorium.

Gelombang pemekaran diyakini tidak akan surut meskipun beberapa insiden mewarnainya. Misalnya saja kerusuhan di Kecamatan Rupit, Kabupaten Musi Rawas, akhir April lalu. Konflik terkait dengan masalah pemekaran bukan sekali ini saja terjadi. Ingat tahun 2009, ketika rencana pembentukan Provinsi Tapanuli harus ditebus dengan tewasnya Ketua DPRD Sumatera Utara Abdul Azis Angkat? Belum lagi sederetan kasus sengketa aset dan batas wilayah. Sebenarnya pemekaran ditujukan untuk kesejahteraan rakyat atau hanya kepentingan elite politik? Sebab, kita semua sadar bahwa masalah pemekaran daerah memang sarat kepentingan politik, khususnya dari elite politik lokal dan elite politik nasional.

Dilema

Sejatinya pemekaran sebuah daerah menjadi beberapa daerah otonom baru bertujuan meningkatkan kesejahteraan rakyat dan perbaikan kualitas pelayanan publik. Tanpa didasari kedua hal tersebut, pemekaran wilayah akan menjadi sekadar pemenuhan syahwat politik dan komoditas politik yang menguntungkan segelintir elite politik, tapi menyengsarakan rakyat banyak. Sudah menjadi rahasia umum bahwa pemekaran wilayah sama artinya dengan menyediakan lowongan berbagai jabatan politis, dari kepala daerah hingga anggota DPRD. Bahkan peluang promosi terbuka bagi birokrat yang hendak berhijrah dari daerah induk atau daerah lainnya ke daerah hasil pemekaran.

Fakta menunjukkan bahwa banyak aparatur yang merasa kariernya mentok di daerah induk akan meminta mutasi ke daerah pemekaran untuk mendapatkan karier yang lebih baik. Dilema yang menyertai sebuah proses pemekaran biasanya akan berkisar di antara dua hal, apakah ini semakin meningkatkan kesejahteraan rakyat atau hanya akan menjadi ajang perebutan kekuasaan politik. Jika kita mengedepankan pemekaran sebagai alat untuk memajukan taraf hidup masyarakat, pemekaran daerah merupakan sebuah keniscayaan yang harus diwujudkan.

Sepanjang usul tentang pemekaran tersebut memenuhi persyaratan, seperti tertera dalam Pasal 5 ayat 1 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, yakni syarat administratif, teknis, dan fisik kewilayahan, maka pemekaran layak dilakukan. Secara hakikat, pembentukan daerah otonom baru akan mendekatkan pelayanan publik yang muaranya menciptakan kesejahteraan masyarakat. Daerah yang terlalu luas akan kesulitan menciptakan pemerataan pembangunan. Apalagi jika daerah tersebut tak memiliki APBD yang memadai. Tak mengherankan jika banyak orang meminta agar ada pemekaran karena daerahnya tak kunjung maju setelah puluhan tahun lahir. Kita bisa lihat bagaimana dulu pada 2000, kita wilayah Banten memisahkan diri dari Jawa Barat serta Bangka Belitung memisahkan diri dari Sumatera Selatan. Rentang kendali yang terlalu jauh menjadikan roda pembangunan di Banten dan Bangka Belitung jauh tertinggal.

Hal kedua terkait dengan pemekaran adalah aspek politik. Sangat rumit membicarakan masalah peningkatan kesejahteraan ketika sudah bercampur aduk dengan kepentingan politik. Sebenarnya tak gampang juga untuk mendapatkan persetujuan DPRD ataupun kepala daerah induk meskipun usul pemekaran itu adalah kehendak masyarakat. Peraturan Pemerintah Nomor 78 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pembentukan, Penghapusan, dan Penggabungan Daerah menyebutkan bahwa salah satu syarat administratif pemekaran daerah adalah harus ada persetujuan bersama antara DPRD dan kepala daerah. Tarik-menarik kepentingan politik terjadi di sini.

Biasanya keengganan dari kepala daerah untuk menyetujui usul pemekaran adalah karena ketakutan bahwa sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) wilayah induk akan berkurang. Termasuk juga pengurangan Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus dari pusat. Hal lain yang perlu dijadikan renungan adalah ada beberapa hal yang kerap menyertai sebuah pemekaran wilayah. Di antaranya kasus perebutan ibu kota. 

Contoh kasus perebutan letak ibu kota pernah terjadi di Kabupaten Banggai Kepulauan, sehingga ibu kotanya dipindahkan dari Banggai ke Salakan. Konflik perebutan ibu kota rata-rata terjadi karena tidak ada kajian mendalam tentang calon ibu kota yang menyertai usul sebuah daerah pemekaran baru. 

Kemudian hal lain yang mewarnai sebuah pemekaran adalah lambannya daerah tersebut mengatasi ketertinggalannya setelah resmi menjadi daerah otonom baru. Hal ini terjadi karena pemekaran daerah dilakukan tanpa disertai pemetaan analisis potensi kekayaan dan sumber pendapatan asli daerah. Evaluasi Kementerian Dalam Negeri terhadap 57 DOB menyebutkan hanya 22 persen daerah pemekaran yang berhasil, sedangkan sisanya, 78 persen, gagal. Hal itu diperkuat temuan Kementerian Pembangunan Daerah Tertinggal bahwa dari 183 daerah tertinggal di Indonesia, 34 daerah adalah daerah hasil pemekaran.

Lantas, apa yang sebaiknya dilakukan pemerintah pusat? Pertama, tegas bersikap kepada DPR dalam melakukan moratorium pemekaran hingga selesainya revisi UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, sekaligus merevisi PP 78/2007 menyangkut pasal-pasal yang bersifat politis. Pemerintah pun nantinya diharapkan tidak ragu-ragu menggabungkan kembali ataupun menghapus daerah pemekaran yang dianggap gagal. Hal ini sekaligus merupakan implementasi Desain Besar Penataan Daerah (Desertada) 2010-2025 yang di dalamnya memuat berapa jumlah ideal provinsi, kabupaten, dan kota di Indonesia.

Hingga 2025, pemerintah berencana hanya menambah 11 provinsi dan 54 kabupaten/kota baru. Selain itu, pemerintah hendaknya konsisten memberlakukan masa transisi 5 tahun bagi daerah calon pemekaran. Selama masa itu daerah tersebut berstatus wilayah administratif dan tetap berada di bawah daerah induknya.

Kedua, pemerintah pusat mengimbau pemerintah daerah dan DPRD agar lebih selektif dalam menyetujui usul tentang pemekaran. Semakin bengkaknya jumlah daerah otonom baru akan kian membebani keuangan negara. Apalagi banyak daerah hasil pemekaran hanya menghabiskan APBD-nya untuk membangun infrastruktur, seperti kantor dan belanja pegawai. Termasuk pengadaan kendaraan dinas. Akibatnya, sektor pelayanan publik tidak maksimal dan jauh dari cita-cita luhur pemekaran. Kita berharap elite politik lokal dan pusat dapat menyalurkan syahwat politik pemekaran ini dengan lebih bijak. ●

Pemekaran Daerah : Antara Jimat dan Syahwat Politik

Pemekaran Daerah : Antara Jimat dan Syahwat Politik R Siti Zuhro ;  Profesor Riset Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia

MEDIA INDONESIA, 06 Mei 2013

Jimat baru bernama pemekaran daerah? Perta nyaan retorik tersebut jelas bukan mengadaada. Sejak era desentralisasi dan otonomi daerah, banyak rakyat dan elite politik yang sepertinya meyakini benar bahwa ‘pemekaran daerah’ merupakan jalan pintas tercepat untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Maka, lazimnya sebuah ‘jimat’, tumbal pun seolah merupakan sebuah keniscayaan yang tak perlu disesali.

Demikianlah, untuk kesekian kalinya isu pemekaran daerah kembali memakan korban. Akhir bulan lalu (29 April 2013) empat warga tewas dalam bentrokan yang menuntut terbentuknya Kabupaten Musi Rawas Utara. Tragedi serupa juga pernah menimpa Ketua DPRD Provinsi Sumatra Utara Abdul Azis Angkat pada 2009. Disadari atau tidak, dalam realitasnya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah yang diharapkan dapat meningkatkan kualitas pelayanan publik dan kesejahteraan rakyat justru banyak diwarnai konflik dan kekerasan akibat pemekaran daerah.

Sesungguhnya sejak 2009 pemerintah telah menetapkan moratorium pemekaran daerah. Pemerintah juga telah membuat buku desartada (desain besar penataan daerah) 2010-2025. Namun, kenyataannya pemerintah sepertinya tak kuasa menahan kuatnya syahwat politik daerah dan pusat. Lima daerah otonomi baru pun lahir (25/10/2012). Kenyataan itu tentunya telah menafikan evaluasi Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) sendiri, Kementerian Keuangan (Kemenkeu), dan beberapa lembaga nonpemerintah yang menyatakan masalah pemekaran daerah cenderung berdampak negatif, khususnya, karena telah menciptakan perluasan struktur organisasi pemerin tah yang membebani pembiayaan negara dan kapasitas fiskal. 

Kalaupun ada beberapa daerah otonom baru yang relatif berhasil, jumlahnya bisa dihitung dengan jari. Sebagian besarnya justru bermasalah.

Bukan Jimat

Secara teoretis proses pemekaran daerah cukup berat karena harus memenuhi beberapa syarat penting. Persyaratan itu mulai administratif berupa persetujuan masyarakat lokal, DPRD kabupaten/kota, kepala daerah, dan persetujuan pemerintah pusat; syarat teknis berupa kemampuan keuangan daerah, jumlah penduduk, potensi ekonomi daerah, sistem sosial politik, sosial ekonomi, sosial budaya, pertahanan dan keamanannya; sampai syarat fisik wilayah berupa keharusan untuk memiliki sekurang-kurangnya lima kabupaten/kota untuk membentuk provinsi, lima kecamatan untuk kabupaten, dan empat kecamatan untuk kota. Namun, dalam realitasnya tidak jarang syarat objektif tersebut tenggelam di bawah derasnya arus kepentingan dan lobi-lobi politik.

Tingginya syahwat politik yang didorong tekad untuk bagi-bagi kekuasaan di tingkat lokal acap kali membutakan para elite politik lokal akan kondisi, realitas, kapabilitas, dan kapasitas objektif daerah yang perlu dimekarkan. Selain karena adanya jaminan dana transfer dari pusat ke daerah, syahwat politik tersebut juga tumbuh subur karena secara yuridis instrumen pe raturan perundang-undangan tentang pemekaran daerah terlalu longgar. Peraturan perundangundangan yang ada bukannya mendorong terjadinya penggabungan daerah, melainkan cenderung memunculkan maraknya pemekaran daerah.

Apa pun latar belakang dan rationale lahirnya daerah pemekaran, yang jelas pemekaran daerah bukanlah jimat yang serta-merta dapat mewujudkan kesejahteraan yang diharapkan rakyat. Sukses tidaknya daerah otonom baru (DOB) sangat bergantung pada kerja keras dari semua stakeholder dan kuatnya political commitment dari elite politik lokal dan birokrasi. Meskipun DOB memperoleh dana alokasi umum (DAU) dan dana alokasi khusus (DAK), dalam kenyataannya daerahdaerah tersebut tak mudah untuk dikembangkan secara cepat. Ada banyak tantangan dan persoalan berat yang umumnya dihadapi DOB, mulai kualitas SDM aparat pemerintah daerah (pemda) dan legislatif yang rendah, sarana dan prasarana pemerintahan yang minim, kapasitas manajemen pemerintahan yang tidak memadai, tingkat pendidikan penduduknya yang rendah, sampai persoalan batas wilayah atau konflik perbatasan dan lokasi ibu kota.

Fakta memperlihatkan banyak DOB yang cenderung terbelakang dan gagal memenuhi syarat esensial tujuan didirikannya pemerintahan daerah baru. Kondisi itu makin menambah daftar panjang jumlah daerah tertinggal. Dengan kata lain, pelayanan publik tetap buruk, kesejahteraan masyarakat tidak meningkat, dan demokrasi lokal tidak membaik.

Benarlah bahwa esensi pemekaran daerah ialah memperpendek rentang kendali (span of control) antara pengambil kebijakan dan masyarakat dan juga untuk menciptakan pemerataan pembangunan. Namun, konsentrasi kegiatan dan pertumbuhan pembangunan yang selama ini berada di ibu kota pemda perlu dicarikan solusinya agar tak mengulang pengalaman daerah induk. Esensi pewujudan kesejahteraan rakyat sejatinya terletak pada kemampuan pemerintah dalam membangun system manajemen pemerintahan dan birokrasi yang melayani rakyat secara merata dan berkeadilan. Bukan sekadar persoalan pemekaran daerah. Apalagi yang dasar utamanya sekadar bagi-bagi kekuasaan melalui pemekaran daerah sebagaimana yang cenderung disaksikan publik secara kasatmata selama ini.

Bahwa gagasan pemekaran daerah bukanlah barang haram jelas tak bisa dibantah. Karena faktor-faktor objektif tertentu, sejumlah daerah memang layak untuk dimekarkan. Namun, persoalan krusial yang dihadapi saat ini ialah perlunya pembenahan proses dan mekanisme pemekaran yang jelas dan dapat dipertanggungjawabkan agar munculnya DOB tak justru memunculkan persoalan baru yang lebih kompleks.

Pentingnya Moratorium

Sejauh ini evaluasi yang dilakukan beberapa lembaga, baik pemerintah maupun nonpemerintah, menunjukkan pemekaran cenderung berdampak negatif ketimbang positif. Beberapa di antaranya karena, pertama, aspek politik pemekaran daerah terlalu mengedepan ketimbang aspek objektifnya. Kedua, pemekaran daerah menciptakan perluasan struktur yang mengakibatkan beban berat pembiayaan. Ketiga, rendahnya kapasitas fiskal daerah sehingga menyebabkan pemerintah daerah berupaya meningkatkan pendapatan daerahnya dengan berbagai cara yang justru merugikan masyarakat dan berakibat terhadap munculnya kesenjangan. Keempat, pertambahan jumlah pemerintah daerah secara simultan meningkatkan jumlah belanja daerah dalam APBN sehingga membebani negara.

Studi empirik juga menunjukkan pemekaran tidak berkorelasi positif terhadap kemajuan ekonomi dan tidak mampu mendorong pembangunan daerah otonom baru. Permasalahan-permasalahan yang dihadapi daerah tersebut menunjukkan dengan jelas bahwa meningkatkan kualitas pelayanan kepada masyarakat dan menyejahterakan tak selalu harus dijawab dengan pemekaran daerah. Apalagi di era teknologi informasi dewasa ini dengan kendala geografis menjadi semakin kabur. Yang menjadi persoalan pokok ialah lemahnya law enforcement, political will, political commitment elite politik dan penyelenggara negara untuk bekerja keras demi kepentingan rakyat dan bukan kepentingan politik pribadi dan kelompok kecilnya saja.

Dengan melihat banyaknya kegagalan DOB, penting bagi pemerintah untuk menyetop sementara aktivitas pemekaran melalui payung hukum yang mengikat dan dipatuhi semua pihak. Hal itu perlu dilakukan sambil menunggu pengesahan revisi UU 32/2004 yang sedang dibahas DPR dan pemerintah.

Meskipun pemekaran bukan barang haram, pengendalian dan pengawasannya diperlukan agar kerangka kebijakan untuk menetapkan langkah-langkah alternatif penyediaan pelayanan terhadap daerah-daerah yang kurang beruntung bisa dirumuskan. Untuk itu, penataan daerah seyogianya menjadi domain pemerintah pusat dalam arti menjadikan pemerintah sebagai satu-satunya pintu masuk bagi usulan pemekaran daerah.

Dalam melakukan pembinaan, penting bagi pemerintah pusat untuk mengarahkan penggunaan insentif fiskal untuk mendorong restrukturisasi administrasi. Transfer dana alokasi umum dan dana alokasi khusus ke daerah-daerah juga perlu diarahkan untuk dapat memengaruhi restrukturisasi administrasi. Bagi daerah, salah satu persoalannya ialah penting nya menjadikan hasil sumber daya alam (SDA) lokal sebagai pendorong atau pemberi insentif bagi terwujudnya efisiensi di tingkat daerah yang dapat mempromosikan kerja sama antardaerah atau peng abungan daerah dari ada ‘pemekaran pemerintahan’.

Pentinglah bagi pemerintah pusat (Kemendagri) untuk menginformasikan kepada semua daerah bahwa dampak pemekaran kan membuat daerah induk (lama) menda patkan alokasi DAU dan DAK yang rendah. Demikian juga dengan beberapa persoalan lainnya, seperti keharusan untuk menyerahkan sebagian SDM birokrasinya, SDA, dan sumber daya ekonomi (SDE) ke DOB. Tidak sedikit daerah induk yang kurang menyadari hal tersebut dan akhirnya menimbulkan konflik dan guncangan politik yang panjang dengan DOB.

Dengan demikian, semua stakeholder lokal (termasuk daerah induk) dan nasional perlu mempertimbangkan secara sadar sebelum memberikan dukungannya atas pemekaran daerah.

Persoalan kesejahteraan rakyat bukan sematamata soal kedekatan fisik masyarakat dengan pemerintah daerahnya, melainkan lebih merupakan masalah manajemen birokrasi dan organisasi kerja pemerintah daerah dalam memberikan pelayanan publik.Tidak sedikit masyarakat yang tinggal di kota sekalipun yang tidak memperoleh pelayanan memadai. Oleh karena itu, keliru bila dikatakan bahwa pemekaran daerah ialah jimat yang jitu dalam mempercepat kesejahteraan rakyat. ●