Konflik Agraria Tak Kunjung Usai  Maria SW Sumardjono  ;  Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia

                                                     KOMPAS, 23 Februari 2021

 

 

                                                           

Januari lalu, Konsorsium Pembaruan Agraria dan Aliansi Masyarakat Adat Nusantara merilis catatan akhir tahun 2020 tentang konflik agraria.   Frekuensi dan ragam konflik yang sempat dicatat itu merupakan akumulasi dari konflik pada masa sebelumnya yang belum terselesaikan, ditambah dengan konflik yang berlangsung pada masa pandemi.   Konflik agraria dimaksud merupakan konflik struktural, yakni konflik berkenaan dengan akses dan pemanfaatan sumber daya alam (SDA) antara kelompok yang lemah dan yang kuat posisi tawarnya, dengan kelompok yang kuat posisi tawarnya memperoleh izin/hak dengan fasilitasi pemerintah (pusat ataupun daerah).   Jika semasa Orde Baru mayoritas konflik bersumber pada penggusuran tanah masyarakat, termasuk masyarakat hukum adat (MHA), untuk pembangunan dalam rangka kepentingan umum, dalam perjalanan waktu, ragam konflik berkembang.   Data Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) dan Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN) menunjukkan kesamaan tipologi konflik, yakni konflik di bidang (1) perkebunan, (2) kehutanan, (3) pembangunan infrastruktur, (4) pertambangan, (5) fasilitas militer, dan lain-lain.   Dalam catatan KPA, akhir 2020 terdapat 241 kasus. Tertinggi di perkebunan (122 kasus) disusul kehutanan (41 kasus) yang naik signifikan dari tahun sebelumnya. AMAN mencatat 40 kasus, tertinggi di perkebunan (10 kasus), disusul kehutanan dan pembangunan infrastruktur (masing-masing enam kasus).   Mengapa, bahkan di masa pandemi, di mana terjadi perlambatan di bidang ekonomi, konflik agraria masih juga terjadi? Konflik antara masyarakat dan MHA di satu pihak, dengan pihak lain yang butuh ketersediaan tanah untuk usaha atau kegiatannya, terjadi karena perbedaan persepsi dan relasi, di antara pihak-pihak itu terhadap SDA, khususnya tanah.   Bagi masyarakat perdesaan dan MHA, tanah merupakan sumber penghidupan yang wajib dipertahankan demi kelangsungan hidupnya dan dipelihara sebagai wujud rasa syukur atas karunia Tuhan Yang Maha Esa (Pasal 1 UU Pokok Agraria/UUPA).   Pemilikan tanah juga menunjukkan martabat dan harga diri seseorang. Bagi pihak lain, terutama para pemodal, tanah merupakan barang yang bisa diperjualbelikan, baik tanahnya maupun produk yang dihasilkannya, sepanjang hal itu memberikan keuntungan ekonomi (tanah sebagai komoditas).   Bagi petani/masyarakat perdesaan dan MHA, tanah juga tempat tinggal dan rantai penghubung dengan para pendahulu/leluhurnya. Bagi mereka, tanah tak tergantikan sehingga jika terpaksa melepaskannya, cara berpikir mereka: bagaimana memperoleh ”penggantian” atas sumber penghidupan mereka beserta nilai-nilai yang menyertai.   Persepsi tentang tanah berkaitan dengan relasi antara orang dan tanah dalam berbagai dimensi. Dari aspek ekonomi, masyarakat perdesaan dan MHA cenderung mempertahankan kepemilikan sebagai sumber penghidupan dan bukan untuk dikomersialkan; bagi pemodal, tanah dan SDA perlu diolah/diusahakan agar dapat diperdagangkan.   Secara yuridis, bukti formal kepemilikan merupakan hal yang mutlak perlu bagi pemodal, sedangkan bagi masyarakat perdesaan dan MHA, bukti penguasaan fisiklah yang diutamakan. Pendaftaran tanah yang belum tuntas di seluruh wilayah Republik Indonesia membuka peluang untuk terjadinya konflik karena klaim wilayah oleh berbagai pihak.   Secara politis, peraturan perundang-undangan cenderung lebih berpihak kepada kepentingan pemodal. UU No 3/2020 tentang Perubahan atas UU No 4/2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara dan UU No 11/2020 tentang Cipta Kerja (UUCK), contohnya. Di lain pihak, RUU Masyarakat Hukum Adat tersendat pembahasannya sejak 15 tahun lalu.   Perbedaan persepsi dan relasi tentang tanah itu memicu konflik kepentingan antara pihak yang berusaha mati-matian mempertahankan tanahnya dan pihak yang memburu kesempatan untuk memperoleh tanah sebagai modal, setiap ada peluang, tak terkecuali di masa pandemi.   Yang kemudian terjadi adalah ketimpangan dalam penguasaan/pemilikan tanah. Di satu sisi masyarakat perdesaan dan MHA sulit mempertahankan tanahnya dan lebih sulit lagi bagi yang tak punya tanah untuk bisa memperolehnya.   Di sisi lain mereka yang bermodal kuat bisa memperoleh tanah sebagai modal usahanya, bahkan menguasainya dengan hak (HGU atau HGB) dalam skala luas. Mengapa? Karena sampai kini belum ada peraturan perundang-undangan yang mengatur batas maksimum penguasaan hak atas tanah oleh badan hukum meski sudah diamanatkan oleh UUPA sejak 1960 (Pasal 17 Ayat 1).   Upaya penyelesaian konflik   Menyikapi konflik agraria yang belum juga dapat dituntaskan penyelesaiannya itu, pada 2017 pemerintah membentuk Tim Percepatan Penyelesaian Konflik Agraria (TPPKA) dengan Kantor Staf Presiden sebagai simpul koordinasi.   Tim bertugas menerima aduan, menganalisis kasus, melakukan verifikasi lapangan, dan menyampaikan rekomendasi penyelesaiannya. Sejak dibentuk, tim telah menerima aduan 666 kasus, yang kemudian dilakukan pemilahan dengan hasil: 413 kasus cukup, sedangkan 167 kasus kurang informasi pendukung.   Dari 413 kasus itu, 167 dapat diselesaikan dalam jangka pendek, 92 jangka menengah, dan 154 jangka panjang. Untuk memperkuat komitmen ini, pada 12 Juni 2019 diadakan rapat tingkat menteri yang melibatkan 12 kementerian/lembaga (K/L), termasuk TNI/Polri. Belum ada informasi tentang capaian tim ini.   Menyikapi konflik agraria yang masih tinggi frekuensinya itu, Wakil Menteri ATR/BPN, 6 Januari 2021, menyatakan telah menyiapkan sejumlah strategi untuk menanganinya. Ketimpangan pemilikan/penguasaan tanah diupayakan untuk diatasi melalui program reforma agraria.   Sementara strategi penyelesaiannya butuh leadership (kepemimpinan) yang kuat, koordinasi dan komunikasi lintas sektoral, dan memahami kebutuhan masyarakat.   Upaya penyelesaian konflik itu perlu diapresiasi dan didukung dengan sejumlah catatan. Pertama, penyelesaian konflik agraria itu tak dapat hanya dengan melihat: pihak-pihak yang berkonflik, jenis/macam konflik, kasus posisinya, bukti-bukti kepemilikan, landasan hukum yang relevan.   Masalahnya sangat kompleks. Apa yang tampak di permukaan dan dilaporkan itu di dalamnya mengandung akar masalah yang belum pernah diselesaikan secara menyeluruh dan tuntas, yakni ketidakadilan dalam penguasaan/pemilikan tanah.   Kedua, peraturan perundang-undangan yang ada lebih cenderung pro pemodal dan tak cukup memberikan penguatan terhadap hak masyarakat perdesaan dan MHA serta kelompok terpinggirkan lainnya.   Konflik agraria yang menimpa sekelompok masyarakat itu bersifat lintas sektoral dan setiap sektor mempunyai UU yang tak selalu sejalan, bahkan tumpang tindih dan bertentangan satu sama lain. Konflik norma itu mengakibatkan tidak mudah menyelesaikan konflik agraria.   Secanggih apa pun koordinasi dan komunikasi antar-K/L, tentu tak semudah itu bagi sektor-sektor untuk menyimpang dari UU masing-masing dengan segala konsekuensinya. Karena itu, perlu dipertimbangkan dengan sungguh-sungguh upaya harmonisasi UU sektoral yang diamanatkan MPR 20 tahun lalu (Tap MPR RI No IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam).   Jika UUCK mampu menyatukan 78 UU yang tak serumpun, seharusnya jika ada komitmen kuat dari pemerintah, harmonisasi UU sektoral dapat diupayakan (Maria SW Sumardjono, ”Omnibus Law Sumber Daya Alam”, Kompas, 28/11/2019).   Ketiga, model penyelesaian konflik yang ditempuh saat ini sudah maksimal, tetapi sifatnya parsial dan temporer. Semestinya penyelesaian konflik harus ditempuh secara komprehensif dan melembaga.   Masalahnya, siapa yang dapat menjamin pemerintahan yang akan datang akan memberikan perhatian terhadap penyelesaian konflik agraria? Usulan pembentukan suatu lembaga independen di bawah Presiden untuk menyelesaikan konflik agraria sudah pernah diusulkan dalam RUU Pertanahan versi awal (2017), tetapi kemudian (di)hilang(kan) dalam versi-versi selanjutnya karena kekurangpahaman terhadap urgensi dan relevansinya.   Keempat, memahami kebutuhan masyarakat. Masyarakat dan MHA menghendaki haknya diakui dan dilindungi dari ”gangguan” pihak lain. Hak masyarakat perlu penguatan dalam konteks normatif melalui penyempurnaan Perpres No 86 Tahun 2018 tentang Reforma Agraria (RA) dan pelaksanaan reforma agraria yang sejalan dengan komitmen Presiden yang disampaikan 23 November dan 3 Desember 2020.   Pembentukan Tim Kerja Bersama dan rencana aksi sebagai tindak lanjutnya melibatkan 14 K/L terkait serta pimpinan organisasi nonpemerintah (ornop). Kerja tim ini diharapkan menunjukkan hasil positif karena didukung dengan usulan konkret dari ornop berupa data lapangan.   Pengakuan hak MHA memerlukan kesungguhan untuk mendorong terbitnya UU tentang MHA. Kegiatan kelompok MHA untuk memetakan wilayahnya dan mendorong terbitnya SK bupati untuk mengakui dan melindungi MHA beserta hak-haknya perlu didukung dalam upaya mencegah konflik sejak dini. Contohnya, SK Bupati Maybrat No 72 Tahun 2020.   Meletakkan dasar penyelesaian   Kerja-kerja penyelesaian konflik agar dilanjutkan melalui sinergi di antara berbagai tim dengan mengakomodasi pola-pola penyelesaian konflik yang diusulkan masyarakat dan MHA.   Ketika struktur kekuasaan masih cenderung memberikan lebih banyak kemudahan dalam akses terhadap penguasaan/pemilikan SDA, termasuk tanah, kepada pihak yang kuat posisi tawarnya, perlu diupayakan untuk menaikkan posisi tawar kelompok yang tak diuntungkan agar keadilan sosial semakin tampak nyata.   Untuk itu perlu diwujudkan UU tentang Penguasaan dan Pengelolaan SDA, penguatan Perpres No 86/2018 tentang RA terkait kelembagaan dan cara kerja serta urgensi pembentukan lembaga independen untuk penyelesaian konflik agraria, sebagai antisipasi ke arah pembentukan UU tentang RA, dan pengesahan UU tentang MHA. ●